18 febbraio 1971: Approvazione del nuovo Regolamento della Camera dei deputati - VIII Legislatura
Nella VIII legislatura il testo del Regolamento approvato nel 1971, già modificato nella VII legislatura, viene modificato agli articoli e nelle date di seguito indicati.
Nel 1981 viene innovata la disciplina relativa alla durata dei singoli interventi in Assemblea. Il 17 febbraio 1981 la Giunta per il Regolamento presenta una proposta di soppressione del sesto comma dell'art. 39, che concedeva ai Presidenti di Gruppo la facoltà di derogare, su semplice domanda, al limite di tempo di 45 minuti per gli interventi fissato dal primo comma (VIII legislatura, Doc. II, n. 2). La proposta di modifica riguardante l'art. 39 fu la prima proposta elaborata dalla Giunta nell'ambito di un lavoro più complessivo di riforma che impegnò la Giunta nella VIII legislatura e che condusse all'approvazione di un pacchetto complessivo di riforme con le quali, mantenendosi nell'impostazione di fondo del Regolamento del 1971, si puntava ad un più efficace funzionamento della Camera e ad uno snellimento e una maggiore razionalizzazione delle procedure e dei dibattiti. A tale esigenza non fu storicamente indifferente l'azione di alcuni Gruppi di opposizione ed, in particolare, del Gruppo del Partito radicale, che aveva introdotto, con il suo ingresso nella VII legislatura, una peculiare modalità di azione parlamentare che utilizzava al massimo grado le possibilità consentite dal Regolamento. Quanto alla durata degli interventi, nella relazione di accompagnamento alla proposta, la Giunta ricorda che l'istituto della deroga avrebbe dovuto avere carattere di eccezionalità e limitatezza rispetto all'avvenuta introduzione, nel Regolamento del 1971, di un limite di tempo della discussione parlamentare. Nella prassi parlamentare, però, la deroga era stata applicata con "sistematicità e automaticità", provocando inutili ed inammissibili discussioni senza limiti di tempo, lasciate alla volontà di singoli Gruppi parlamentari, nonché un uso abnorme della norma per l'esercizio dell'ostruzionismo. L'abolizione della deroga, oltre a garantire l'ordine dei lavori parlamentari, doveva inoltre consentire l'allineamento della Camera ad altre assemblee legislative, che non prevedono tale istituto.
La proposta della Giunta viene esaminata nelle sedute del 21, 22 e 23 ottobre 1981, congiuntamente alle proposte di modificazione Doc. II, n. 3 e Doc. II n. 5. La discussione delle proposte avvenne in un clima di forte ostruzionismo posto in essere, in particolare, dai deputati del Gruppo del Partito radicale, che si opponevano alle ipotesi di modifica elaborate dalla Giunta. L'esame riprende il 5 novembre, con la prima applicazione della procedura di esame delle proposte di modifica del Regolamento delineata nel parere interpretativo sull'art. 16 del Regolamento della Camera deliberato nella riunione della Giunta per il Regolamento del 27 ottobre 1981 e votato dall'Assemblea il 4 novembre 1981. Tale procedura, delineata dalla Giunta per far fronte all'enorme quantità di emendamenti presentati sulle proposte di modifica, escludeva l'applicabilità tout court delle norme sul procedimento legislativo, facendo venir meno, in particolare, l'obbligo di esaminare tutti gli emendamenti, che nel complesso erano più di 53.000. Si prevedeva, invece, la c.d. procedura per principi, enucleati dal relatore sulla base degli emendamenti presentati e sottoposti al voto dell'Assemblea, cui sarebbe seguito il voto sulla proposta della Giunta, previa la sua eventuale riformulazione nel caso in cui l'Assemblea avesse approvato taluno dei principi enucleati. Dopo aver esaminato i circa 37.000 emendamenti presentati in gran parte dal Gruppo radicale, il relatore Vernola enuclea dunque sette principi desunti "dal complesso delle iniziative di modifica fra loro collegate o che possono essere valutate in modo autonomo", da sottoporre all'Assemblea. Al termine della discussione sui "princìpi-criteri", la Giunta decide di rinunciare all'originaria proposta di abolizione della deroga, ritenuta troppo rigida, e di proporre un nuovo testo in cui si mantiene il sesto comma dell'art. 39, opportunamente modificato in base ad alcuni dei princìpi emendativi esaminati in Assemblea. Nel nuovo testo si ribadisce il limite generale dei 45 minuti e al contempo sono previste alcune eccezioni che consentono un termine più ampio, sino al doppio, per i progetti di legge costituzionale, in materia elettorale e di delegazione legislativa, nonché per i progetti ritenuti dal Presidente della Camera di particolare rilevanza. Nella seduta conclusiva del 6 novembre 1981, la proposta è approvata dalla Camera a maggioranza assoluta dei componenti (favorevoli 377, contrari 31) ed è pubblicata nella G.U. n. 307 del 7 novembre 1981.
Il Regolamento del 1971 prevedeva che il programma dei lavori parlamentari, per divenire vincolante, dovesse essere approvato all'unanimità dalla Conferenza dei presidenti di Gruppo, rendendo difficile raggiungere l'intesa, posto che il dissenso di un solo Gruppo era sufficiente a impedire l'approvazione del programma. Il tema della riforma delle procedure di programmazione diventa quindi all'inizio della VIII legislatura uno degli aspetti del Regolamento del 1971 sui quali si rende necessario intervenire in vista di una organizzazione più funzionale dei lavori della Camera. Al termine di un lavoro istruttorio piuttosto lungo e complesso, nel 1981 la Giunta propone di modificare l'articolo 23 e l'articolo 24 del Regolamento, senza rinunciare al principio della programmazione, concepito come metodo generale di lavoro della Camera in Assemblea e nelle Commissioni, ma introducendo opportuni correttivi alle regole da osservare in caso di mancanza dell'unanimità all'atto dell'approvazione dei documenti. L'articolo 23 viene modificato quindi non solo nel senso, innanzitutto, di prevedere il metodo della programmazione quale metodo generale dell'organizzazione dei lavori della Camera (metodo che in precedenza era adottabile "normalmente", ma il cui impiego era nei fatti condizionato dalla predetta unanimità), ma stabilendo anche che, in caso di mancato accordo in seno alla Conferenza dei presidenti di Gruppo, spetta al Presidente, secondo gli orientamenti emersi, il compito di elaborare una proposta di lavoro complessiva, per un periodo non superiore a due mesi, sulla base delle richieste avanzate dalla maggioranza - e inserendo anche le questioni sostenute prioritariamente dagli altri Gruppi - e di sottoporla al voto dell'Assemblea. Le stesse procedure si applicano per eventuali modifiche richieste dal Governo o da un presidente di Gruppo. Si formalizza, inoltre, la previsione di contatti preventivi del Presidente della Camera con il Presidente del Senato e con il Governo al fine di raccogliere le informazioni necessarie per predisporre il programma. L'articolo 24 adegua le disposizioni in tema di calendario dei lavori alle nuove disposizioni adottate per la predisposizione del programma e tra l'altro consente che possano essere inseriti nel calendario anche argomenti non compresi nel programma - purché non ne rendano impossibile l'esecuzione - facendo ricorso, se necessario, a sedute supplementari. Il 17 febbraio 1981 la Giunta per il Regolamento presenta la proposta di modificazione contenuta nel Doc. II, n. 3. La discussione sulle linee generali in Assemblea si svolge nelle sedute del 21, 22, 23 ottobre 1981, congiuntamente alle proposte contenute nei Doc. II, n. 2 e al Doc. II, n. 5. Nella seduta del 10 novembre 1981 sono indicati i tre principi desumibili dal complesso delle iniziative emendative, mentre due di queste iniziative, sottoscritte dagli onn. Cicciomessere ed altri, vengono giudicate dalla Giunta meritevoli di una valutazione autonoma. Nella seduta dell'11 novembre 1981 viene quindi annunciata una nuova formulazione delle proposte di modifica agli articoli 23 e 24, che recepisce anche una delle iniziative dell'on. Cicciomessere, valutate autonomamente dalla Giunta, e che riguarda l'estensione ai presidenti delle Commissioni del meccanismo di consultazione preventiva al fine di armonizzare il programma dell'Assemblea con quello delle Commissioni. Dopo aver esaminato e respinto le proposte di principi e criteri direttivi, nonché la residua proposta emendativa dell'on. Cicciomessere, l'Assemblea approva la riformulazione del testo del documento proposta dalla Giunta. La votazione riguarda non la complessiva proposta della Giunta, ma i due singoli articoli che vengono quindi votati e approvati separatamente a maggioranza assoluta. Gli articoli saranno ulteriormente modificati il 28 marzo 1990 e, da ultimo, il 24 settembre 1997. Vedi testo a fronte delle successive versioni degli articoli: Articolo 23 e Articolo 24
Nell'ambito dell'organico pacchetto di modifiche regolamentari che la Camera approva nel corso dell'VIII legislatura e che mirano a conferire una rinnovata funzionalità ad alcuni istituti e procedure parlamentari, si procede alla revisione delle disposizioni contenute nei tre commi dell'art. 85 del Regolamento, concernenti la disciplina della discussione degli articoli di un progetto di legge e dei relativi emendamenti.
Nella proposta di modificazione presentata il 19 ottobre 1981 (Doc. II, n. 5), la Giunta per il Regolamento si pone l'obiettivo di assicurare chiarezza e concentrazione dei dibattiti, attraverso l'eliminazione dell'inutile duplicazione derivante dalla discussione in fasi distinte dell'articolo e degli emendamenti. Essa, inoltre, prospetta il superamento di una prassi applicativa, ritenuta in contrasto con l'esigenza di organicità del dibattito, che consentiva l'illustrazione analitica e separata di ogni singolo emendamento, e l'ampliamento senza limiti del dibattito, potendo ogni deputato intervenire tante volte quanti sono gli emendamenti in astratto proponibili al testo dell'articolo in discussione.
La Giunta propone una disciplina puntuale e dettagliata, articolata in sette commi, il cui contenuto qualificante è rappresentato dalla unitarietà della discussione dell'articolo e degli emendamenti ad esso relativi, nonché dalla unicità della discussione degli emendamenti, subemendamenti ed articoli aggiuntivi, sul cui complesso il proponente può intervenire una sola volta, rispettando limiti inderogabili di tempo. Altri punti salienti sono: la discussione per parti degli emendamenti e articoli aggiuntivi riferiti a ciascuno degli articoli del decreto-legge in corso di conversione, l'inammissibilità di questioni pregiudiziali o sospensive rispetto a un articolo di un progetto di legge, la limitazione delle dichiarazioni di voto per non più di cinque minuti ad un deputato per Gruppo e, da ultimo, la facoltà del Presidente della Camera di porre in votazione solo alcuni dei cosiddetti "emendamenti a grappolo" che si differenziano esclusivamente per variazione a scalare di cifre o dati o espressioni altrimenti graduate.
Dopo la conclusione della discussione generale svoltasi congiuntamente a quella delle proposte di modifica all'articolo 39 e agli articoli 23 e 24 - contenute, rispettivamente nei doc. II nn. 2 e 3 - nella seduta del 13 novembre 1981, all'esito dell'esame dei quattro princìpi riassuntivi enucleati dalla Giunta, sulla base della procedura approvata dall'Assemblea il 4 novembre 1981, a fronte di 12.725 emendamenti presentati, il relatore Segni sottopone all'Assemblea un nuovo testo profondamente modificato rispetto alla proposta originaria della Giunta, in cui si recepisce buona parte dei suggerimenti formulati in Giunta e in Assemblea. Le modifiche più rilevanti consistono nell'introduzione della deroga ai limiti di tempo per gli interventi nella discussione degli articoli prevista per particolari tipologie di progetti di legge, parallelamente a quanto previsto dal nuovo testo del comma 6 dell'art. 39 (approvato il 6 novembre 1981), nella attribuzione ai deputati della facoltà di intervenire sugli emendamenti non illustrati, nel caso in cui sia deliberata la chiusura della discussione, nella previsione di ulteriori interventi sugli emendamenti presentati dalla Commissione o dal Governo, e, da ultimo, nella significativa riformulazione del meccanismo degli emendamenti "a grappolo", che prescrive l'obbligo del Presidente di porre in votazione l'emendamento che più si allontana dal testo originario ed un determinato numero di emendamenti intermedi, sino all'emendamento più vicino al testo originario. Da ultimo, viene introdotta la possibilità di modificare l'ordine delle votazioni, rimessa alla valutazione del Presidente della Camera.
Dopo la votazione e reiezione, nella seduta del 13 novembre 1981, dei principi emendativi non ritenuti assorbiti dalla riformulazione del testo della Giunta, quest'ultimo, previo svolgimento delle dichiarazioni di voto che riguardano anche contestualmente la proposta della Giunta relativa all'introduzione dell'art. 96-bis di cui al doc. II n. 6, viene approvato a maggioranza assoluta dei componenti la Camera con votazione per parti separate e a scrutinio segreto. Viene anche approvata con votazione tacita una modifica di coordinamento al comma 1 dell'art. 39 conseguente al nuovo testo dell'art. 85. Il testo dell'art. 85 risulterà successivamente modificato il 26 giugno 1985, il 24 settembre e il 20 luglio 1999 (vedi testo a fronte dei diversi testi: Articolo 85)
A seguito dell'intervenuta approvazione del nuovo testo dell'art. 85, il testo dell'art. 39, è sottoposto ad una modifica di coordinamento, che comporta la soppressione della disposizione relativa ai tempi per gli interventi su ciascun articolo o emendamento, contenuta nel primo comma.
L'art. 39 sarà successivamente modificato nella IX legislatura, nella seduta del 26 giugno 1986, nell'ambito dell'approvazione di un pacchetto di riforme volto ad incidere sulla lunghezza dei tempi di esame parlamentare, particolarmente nella fase dell'esame in Assemblea.
Vedi testo a fronte delle successive versioni dell'articolo: Articolo 39
La proposta di introdurre un filtro di legittimità costituzionale nell'iter dei disegni di legge di conversione dei decreti legge si colloca nel quadro delle misure adottate in vista dello snellimento e della razionalizzazione dei lavori parlamentari in relazione ad un particolare fenomeno, la proliferazione dei decreti-legge. Già in quegli anni, come rilevato nella relazione introduttiva alla proposta di aggiunta dell'art. 96-bis (Doc. II, n. 6), questi si erano, infatti, andati configurando sempre più come strumenti "da utilizzare non solo in casi straordinari, ma anche e soprattutto per garantire decisioni legislative in termini prefissati", riflettendosi così non solo sul piano di un corretto rapporto Parlamento - Governo, ma anche "sul versante della programmazione dei lavori delle Camere, con riferimento sia all'Assemblea sia alle Commissioni. E' infatti di tutta evidenza l'impossibilità di formulare e di attuare un qualsiasi programma in presenza di disegni di legge, quali quello di conversione, ai quali la previsione di termini costituzionali per la conversione in legge attribuisce una naturale priorità". La modifica del Regolamento concernente l'art. 96-bis viene a toccare per la prima volta un aspetto cruciale nella definizione del rapporto tra Governo e Parlamento che contrassegnerà il successivo sviluppo della storia parlamentare ed istituzionale, e cioè il problema dell'<> della decretazione d'urgenza da parte del Governo. Tale profilo si è legato costantemente e in modo ricorrente nel dibattito istituzionale a quello dell'inadeguatezza delle procedure parlamentari ad assicurare la tempestività delle decisioni, fine al quale tendevano le riforme del 1981, dal momento che esse, come espressamente affermato nella proposta della Giunta doc. II n. 6, intendevano "eliminare l'alibi, vero o presunto che sia, che è alla radice della proliferazione dei decreti-legge, cioè la lamentata incapacità del Parlamento di far fronte all'esigenza di pervenire rapidamente o comunque in tempi definiti e per ciò stesso prevedibili ad una decisione". L'art. 96-bis che disciplina l'esame dei disegni di legge di conversione di decreti-legge, ai fini del parere di legittimità costituzionale, viene quindi introdotto con un duplice obiettivo: da un lato, limitare il ricorso alla decretazione d'urgenza attraverso la previsione di un filtro preliminare che accerti la conformità del decreto-legge ai requisiti posti dall'art. 77 Cost.; dall'altro lato, completare il "pacchetto" delle modifiche regolamentari intese a restituire al Parlamento la pienezza delle proprie competenze legislative, anche assicurandone la capacità di pronunciarsi tempestivamente sulle iniziative legislative presentate. La procedura delineata nell'articolo 96-bis si articola in tre fasi: assegnazione, vaglio preliminare di conformità all'art. 77 Cost., esame di merito. Quanto alla prima fase, il Presidente della Camera, il giorno della presentazione o della trasmissione dal Senato, assegna - oltre che alla Commissione competente per il merito - alla Commissione Affari Costituzionali il disegno di legge di conversione del decreto-legge, per un esame preliminare circa la sussistenza dei presupposti costituzionali della necessità e dell'urgenza, dandone l'annuncio nella prima seduta utile dell'Assemblea, da convocarsi anche appositamente. La seconda fase riguarda l'esame presso la Commissione Affari Costituzionali che si pronuncia nel termine di tre giorni dall'assegnazione sulla sussistenza dei presupposti costituzionali di necessità ed urgenza. L'Assemblea interviene in questa fase solo in via eventuale e cioè delibera in via pregiudiziale sull'esistenza dei presupposti ex art. 77 Cost, qualora il parere espresso dalla I Commissione sia negativo, ovvero su richiesta di due presidenti di Gruppo o di trenta deputati, nel termine di sette giorni. Se la votazione in Assemblea ha esito negativo, il disegno di legge di conversione si intende respinto. L'art. 96-bis reca, poi, un'ulteriore innovazione importante, che riguarda il potere attribuito al Presidente di dichiarare inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge, introducendo in tal modo un più restrittivo criterio di valutazione di ammissibilità degli emendamenti, che la Presidenza della Camera utilizzerà per contenere i fenomeni di dilatazione del contenuto dei decreti-legge nel corso del relativo iter di conversione. La proposta di aggiunta di un nuovo articolo è presentata il 22 ottobre 1981 (VIII legislatura, Doc.II, n. 6). Il 3 novembre 1981 ha luogo la discussione sulle linee generali. Il 13 novembre 1981, respinte le questioni pregiudiziali di costituzionalità e le questioni sospensive presentate, la Giunta riformula la proposta che assorbe tre dei cinque principi riassuntivi enucleati dalla Giunta, mentre gli altri due risultano respinti; così come le quattro proposte emendative isolate dalla Giunta per una valutazione autonoma sono recepite o ritirate. Il 14 novembre 1981 la Camera approva il testo riformulato dalla Giunta (con un'ulteriore correzione apportata dal relatore al terzo comma), previe dichiarazioni di voto che si svolgono congiuntamente sulle proposte doc. II nn. 5 e 6. La proposta è approvata a votazione segreta mediante procedimento elettronico su richiesta del Gruppo comunista, con 433 voti favorevoli e 40 voti contrari. L'aggiunta al Regolamento dell'art. 96-bis è pubblicata nella G.U. n. 329 del 30 novembre 1981 ed entra in vigore il 1° dicembre 1981 per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge presentati o trasmessi a partire da quella data. L'articolo 96-bis sarà successivamente modificato il 29 settembre 1983 e quindi il 24 settembre 1997. Vedi il testo a fronte delle successive versioni dell'articolo: Articolo 96-bis
Parere della Giunta per il Regolamento del 2 febbraio 1982
Parere della Giunta per il Regolamento del 9 marzo 1982
Parere della Giunta per il Regolamento del 23 marzo 1988
Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento emanate dal Presidente della Camera (1979-1992) sub Decreti legge
Nel settembre 1982 la Giunta, preso atto che l'art. 96, relativo alla sede redigente, come formulato nel Regolamento del 1971 non aveva trovato applicazione nella pratica, ne propone la modifica. La nuova disciplina stabilisce che prima di passare all'esame degli articoli, dopo che sia esaurita la discussione sulle linee generali, l'Assemblea può decidere di deferire alla competente Commissione la formulazione degli articoli di un progetto di legge, entro un termine stabilito, riservandosi l'approvazione, senza dichiarazioni di voto, dei singoli articoli, nonché l'approvazione finale del testo con dichiarazioni di voto. Spetta quindi alla Commissione redigere il testo definitivo che l'Assemblea può solo approvare o respingere ma non modificare. A differenza della disciplina del 1971, non è concesso all'Assemblea di instaurare il procedimento normale, dopo aver deliberato il procedimento redigente. Non è, inoltre, concesso al Governo la possibilità di arrestare il procedimento come avviene per i procedimenti in sede legislativa. La proposta di modificazione dell'art. 96, contenuta nel Doc. II n. 11, è presentata il 28 giugno 1982. L'esame in Assemblea inizia nella seduta del 29 settembre 1982 e prosegue il 30 settembre con l'esame del testo riformulato dalla Giunta, in cui si prevede, al secondo comma, una forma di deferimento che non presuppone la discussione in Assemblea, ma è deliberato dall'Assemblea sulla base della richiesta unanime dei gruppi nella Commissione ovvero di quella di più dei quattro quinti della Commissione (ed è stata poi questa nella concreta applicazione la modalità di attivazione della sede redigente, che peraltro ha continuato ad essere piuttosto limitata).Nella seduta del 30 settembre 1982, previa votazione dei due principi desumibili dalle proposte emendative che non si ritiene siano state assorbite dalla riformulazione della Giunta, viene posto in votazione per alzata di mano il testo riformulato della proposta di modifica dell'art. 96. Si procede con votazione per alzata di mano, presumendosi raggiunta la maggioranza assoluta dei componenti dell'Assemblea, in quanto non viene avanzata la richiesta di voto nominale o segreto prima dell'inizio della discussione, come previsto dal testo all'epoca vigente dell'art. 16 del Regolamento. Il nuovo testo dell'art. 96, approvato il 30 settembre 1982, è stato successivamente modificato il 29 settembre 1983 e quindi il 23 luglio 1987. Vedi il testo a fronte delle successive versioni dell'articolo: Articolo 96
Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento emanate dal Presidente della Camera (1979-1992) sub Commissioni permanenti in sede redigente
Parere della Giunta per il Regolamento del 18 gennaio 1983
Parere della Giunta per il Regolamento del 7 febbraio 1995
