Portale storico della Camera dei deputati

Al Ministro di grazia e giustizia. - Per sapere - premesso che: nei recenti concorsi per esami al posto di uditore giudiziario, e particolarmente in quello da ultimo svoltosi nei giorni 20/21/22 maggio u.s., si e' constatata una evidente sperequazione tra i temi assegnati ai candidati, presentandosi due di essi di chiara intellegibilita' e con appropriati riferimenti a situazioni di pratica giudiziaria, mentre il terzo - nel caso dell'ultimo concorso, quello di diritto civile - di estrema difficolta' di comprensione per un testo che presentava una intricata problematica di valore prevalentemente dottrinario; conseguentemente un numero enorme di candidati ha dovuto rinunciare alla presentazione del tema e quindi alla prosecuzione del concorso con evidente danno materiale e psicologico, cadendo il tema di difficile lettura nel terzo ed ultimo giorno della prova scritta; indipendentemente da tali riflessi negativi per i candidati, una assegnazione di temi rivolti a privilegiare o comunque a squilibrare interessi scientifico-teorici rispetto a problematiche vicine alla pratica giudiziaria contraddice nettamente con la conclamata esigenza di un rafforzamento dell'organico nella magistratura, il quale valga a coprire posti vacanti e cosi' a concorrere a risolvere il drammatico problema della crisi della giustizia; si pone certamente necessario mirare alla assunzione di nuovi magistrati la quale concili, la preparazione giuridica con la capacita' di interpretare e risolvere questioni di pratica giudiziaria; quali iniziative di competenza intenda assumere presso le competenti commissioni per l'assegnazione dei temi per i concorsi ad uditore giudiziario perche' siano indicate linee e princi'pi prevalentemente aderenti alla verifica di idoneita' per la soluzione di concreti problemi giuridici necessaria allo svolgimento della funzione giudiziaria. (4-01845)

La obbligatorieta' del ricorso alla procedura concorsuale per la nomina dei magistrati, gia' prevista dal regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e' stata ribadita dall'articolo 106 della Costituzione. Attualmente, quindi, la procedura di selezione del concorso per uditore giudiziario si articola in due fasi: una prima nella quale il candidato deve svolgere tre prove scritte su tre materie o gruppi di materie (diritto civile e romano, diritto penale e diritto amministrativo) ed una seconda fase nella quale il candidato, se ha raggiunto la sufficienza nelle prove scritte, deve sostenere un colloquio orale su otto gruppi di materie. Per quanto riguarda le prove scritte si deve segnalare che gli ultimi concorsi hanno segnato un significativo aumento delle domande di partecipazione, passate da una media di 5.100 per concorso negli anni tra il 1975 ed il 1980 ad una media di 8.490 domande per concorso negli anni tra il 1985 ed il 1990, per giungere alle 10.005 dell'ultimo concorso indetto con decreto ministeriale 30 dicembre 1991, come e' possibile rilevare nella tabella seguente. Tabella 1 - Percentuale di candidati che hanno portato a termine le prove scritte rispetto alle domande di partecipazione al concorso. Periodi esaminati: anni 1965-1969: A) Domande: 4.032; B) Presenti 1^ giorno: 1.397; C) Consegnanti: 835; D) Percentuale (C/B): 59,77 per cento; anni 1975-1979: A) Domande: 5.100; B) Presenti 1^ giorno: 1.345; C) Consegnanti: 945; D) Percentuale (C/B): 70,26 per cento; anni 1985-1989: A) Domande: 8.409; B) Presenti 1^ giorno: 3.015; C) Consegnanti: 1.130; D) Percentuale (C/B): 37,48 per cento; decreto ministeriale 30 dicembre 1991: A) Domande: 10.005; B) Presenti 1^ giorno: 5.624; C) Consegnanti: 2.244; D) Percentuale (C/B): 39,90 per cento. Analogamente significativa appare la crescita del numero dei candidati presentatisi per sostenere le prove del concorso passati da una media di 1.345 per i concorsi svoltisi tra il 1975 ed il 1979 ad una media di 3.015 per quelli svoltisi tra il 1985 ed il 1989, per raggiungere il tetto di 5.624 nel concorso indetto con decreto ministeriale 30 dicembre 1991, ultimo concorso espletato ed al quale si riferisce l'interrogante. Per quanto riguarda, poi, il numero di candidati che hanno portato a termine la prova nei periodi presi in esame si e' passati da una media di 945 ad una media di 1.130 per concorso, fino al valore di 2.244 dell'ultimo concorso, superiore di circa il 30 per cento a quello massimo mai raggiunto dal 1950 ad oggi. Spiegazione di tale fenomeno puo' essere rinvenuta nel progressivo, costante aumento del numero dei laureati in giurisprudenza, passati dai circa 2.400 di media per anno negli anni cinquanta, agli oltre 13.000 raggiunti nel 1990, come si appura dal seguente prospetto. Tabella 2 - Andamento dei laureati in giurisprudenza dagli anni '50 ad oggi. Laureati: anni 1956-1957: 4.802; anni 1966-1967: 4.349; anni 1976-1977: 12.570; anni 1988-1989: 23.540; anno 1990: 13.657. Inoltre, occorre considerare che negli anni 1965/69 si sono svolti 6 concorsi per complessivi 1.171 posti, con una frequenza di circa un concorso l'anno, ed il numero minimo di candidati che consegnarono le tre prove scritte si verifico' proprio nell'anno in cui si svolsero due concorsi a distanza di sei mesi l'uno dall'altro. Nel periodo 1975/1979 si svolsero cinque concorsi per un totale di 1.135 posti, ed il massimo di candidati che portarono a termine la prova si verifico' nel concorso che venne bandito con un intervallo temporale superiore all'anno. Nel periodo 1985/1989 si sono svolti nove concorsi per complessivi 1.988 posti, ed anche in questo caso la punta massima di candidati che portarono a termine la prova si verifico' nel concorso indetto con decreto ministeriale 3 dicembre 1988, a distanza di circa un anno dal precedente. Analoga circostanza si verifica nel concorso indetto con decreto ministeriale 30 dicembre 1991, che e' stato bandito a distanza di circa un anno dal precedente. Si deve, quindi, affermare che esiste un rapporto diretto tra il numero di candidati che portano a termine la prova ed il tempo che intercorre tra un concorso e l'altro. Tale fenomeno trova la sua spiegazione nel limite di partecipazione al concorso per uditore giudiziario contenuto nell'articolo 126 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12. Requisito per la partecipazione al concorso e', infatti, anche quello negativo di non essere gia' stato dichiarato non idoneo in tre precedenti concorsi. In questa ottica i candidati operano una autovalutazione della qualita' dei loro elaborati, valutazione resa ancor piu' difficile qualora, come piu' volte accaduto nel passato, non fossero gia' noti i risultati degli scritti del concorso precedente. Di conseguenza, la ignoranza di detti risultati, come pure la aspettativa di poter ripetere il concorso a breve distanza temporale, inducono i candidati a presentare gli scritti solo se adeguatamente motivati. Per quanto riguarda la attivita' della commissione esaminatrice, si deve rammentare che, ai sensi dell'articolo 44 del decreto del Presidente della Repubblica 916/1958, la stessa viene composta secondo le norme di ordinamento giudiziario. Alla sua nomina, entro i dieci giorni precedenti le prove di esame, provvede, ai sensi dell'articolo 12 della legge 195/1958, il Consiglio superiore della magistratura, al quale, la stessa norma attribuisce il potere di approvare o modificare la graduatoria formata dalla commissione esaminatrice. L'articolo 125, secondo comma, del regio decreto 12/1941 stabilisce che essa e' composta da un magistrato di Cassazione nominato idoneo alle funzioni direttive superiori, che la presiede, da dodici magistrati di qualifica non inferiore a magistrato di corte di appello, nonche' da sei docenti universitari di materie giuridiche (comma cosi' sostituito dall'articolo 2 della legge 17 novembre 1978, n. 746). Per quanto riguarda i criteri per la designazione dei componenti il Consiglio superiore della magistratura ha, con circolare n. 9806 del 16 luglio 1988, approvata nella seduta del 13 luglio 1988, definito i seguenti criteri di massima per la nomina dei componenti: 1) l'attitudine scientifico-didattica e la qualificazione specifica, tenendo presenti le funzioni in concreto esercitate; 2) la garanzia che tra i nominati siano presenti diversi indirizzi culturali e metodologici; 3) una equilibrata distribuzione territoriale nella scelta dei componenti magistrati che dovranno appartenere ad una pluralita' di distretti; 4) la contestuale esistenza di altri incarichi anche provvisori, tali da rendere difficoltosa la permanenza a Roma per il periodo di tempo necessario all'espletamento sollecito dei lavori; 5) l'esclusione dei magistrati che siano impegnati in funzione dalle quali non e' opportuno distoglierli per esigenze di buon funzionamento della giustizia; 6) in relazione ai professori universitari, la preferenza ai docenti di ruolo appartenenti alla prima fascia; 7) l'esclusione dei magistrati che abbiano fatto parte della commissione negli ultimi cinque anni; 8) l'esclusione dalla commissione esaminatrice di tutti coloro che abbiano avuto parte nella preparazione dei candidati al concorso per uditore giudiziario negli ultimi anni, salvo coloro che abbiano partecipato, solo come docenti, ai corsi organizzati da universita', conosciuti ed approvati dal Consiglio. Inoltre, al fine di meglio assicurare il contemperamento tra l'esigenza di garantire la presenza di magistrati dotati di particolari attitudini scientifico-didattiche con la necessita' di assicurare una distribuzione territoriale dei magistrati lo stesso Consiglio superiore ha disposto che i consigli giudiziari predispongano un elenco, aggiornato con cadenza biennale, dei magistrati dichiaratisi disponibili a far parte della commissione, esprimendo, per ciascuno di essi, un giudizio sul grado di idoneita' a ricoprire il predetto incarico. La commissione viene nominata con decreto del ministro di grazia e giustizia che viene resa pubblica mediante pubblicazione sul Bollettino Ufficiale del ministero. Copia del decreto viene affissa nei locali di esame e a ciascuno dei candidati che si presenta a sostenere l'esame ne viene consegnata una copia. L'articolo 125, quinto comma, del regio decreto 12/1941 come novellato, prevede che i magistrati componenti della commissione, durante la correzione degli elaborati scritti e l'espletamento delle prove orali, su richiesta del presidente della commissione e con il loro consenso, possono, con deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, essere esonerati dall'esercizio delle funzioni giurisdizionali. Analoga previsione non esiste per i docenti universitari componenti della commissione, e tale mancanza, in alcune circostanze, appare di freno alla possibilita' di implementare il numero di sedute settimanali che vengono tenute dalla commissione. Attualmente il numero medio di sedute e' di sei/sette la settimana, con un impegno lavorativo concentrato nei tre/quattro giorni centrali della stessa. Poiche' appare indispensabile, anche sulla base delle attuali esigenze di copertura delle vacanze nell'organico della magistratura, peraltro determinate in buona parte dagli aumenti di organico succedutisi nel corso del 1989, rendere piu' rapide le procedure di selezione, appare necessario che per il futuro le commissioni articolino i loro lavori su almeno cinque giorni portando il numero delle sedute a 9/10 la settimana. L'accentuazione della rapidita' dell'espletamento della procedura concorsuale, tra l'altro, consentirebbe di diminuire il periodo durante il quale i magistrati componenti della commissione vengono sollevati dal servizio, e quindi di diminuire il disagio per l'ufficio giudiziario di appartenenza. A tal fine, pero', appare necessario predisporre i necessari strumenti atti a consentire che, al di la' di sforzi eccezionali, la procedura concorsuale possa concludersi nel piu' breve tempo possibile ed in particolare appare necessario prevedere la possibilita' di sollevare dal servizio i docenti universitari all'atto della loro nomina a componenti della commissione esaminatrice, con uno strumento che potrebbe anche essere amministrativo, nonche' aumentare il numero dei componenti della commissione, portando a quattordici i magistrati ed otto i docenti universitari, e questo al fine di rendere piu' agevole la turnazione dei componenti e diminuire, per quanto possibile, il rischio di diminuzione della attenzione nella valutazione degli elaborati, nonche' diminuire ad uno il numero dei professori universitari la cui presenza e' necessaria ai fini della validita' della costituzione della commissione. A tal fine nella scorsa legislatura era stato predisposto un apposito disegno di legge, decaduto a seguito dello scioglimento delle Camere. E' stata anche proposta, fin dal dicembre 1989, la introduzione di una prova preselettiva destinata ad eliminare quei candidati privi della preparazione minima indispensabile per partecipare seriamente al concorso, e di conseguenza ridurne la durata. Il fenomeno puo' essere piu' correttamente compreso se si considera che solo il 10-15 per cento dei candidati che presentano domanda di partecipazione al concorso porta a termine le prove. Per quanto riguarda la formulazione della traccia delle prove degli esami scritti si osserva che l'articolo 8 del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 1860 prevede che "la commissione determina, giorno per giorno, la materia o il gruppo di materie della prova. Qualsiasi determinazione presa al riguardo prima del giorno della prova e' priva di valore". Cio' implica che la traccia da assegnare deve essere deliberata la stessa mattina con la partecipazione di tutta la commissione. Ed infatti, il successivo secondo comma dell'articolo innanzi citato prevede che "stabilita la materia o il gruppo di materie su cui deve vertere la prova, la commissione sceglie, discute e formula tre distinti temi per la prova stessa, i quali sono dal presidente chiusi e suggellati in altrettante buste perfettamente uguali". Il quarto comma del predetto articolo prevede, infine, che un candidato estragga a sorte una delle tre buste, che alla sua presenza viene aperta e la traccia viene sottoscritta dal presidente e dal segretario. La ratio del sistema legislativo, peraltro comune a tutte le procedure concorsuali, e' diretto a garantire la par condicio dei candidati facendo in modo che i temi vengano elaborati dalla intera commissione la mattina stessa della prova, eliminando il rischio di una possibile conoscenza anticipata della stessa. Altre norme sono destinate ad assicurare che non possano avvenire degli scambi di buste tra i concorrenti al momento della consegna degli elaborati. L'articolo 8, quinto comma, prevede che il candidato introduca il tema e la bustina chiusa ove sono indicate le sue generalita', all'interno di una busta piu' grande recante un numero uguale a quello apposto sulla tessera di riconoscimento fornita al candidato all'atto della presentazione all'esame, e che tale busta venga chiusa e firmata da un componente della commissione dopo aver verificato la corrispondenza tra il numero apposto sulla busta e quello della tessera personale del candidato. Al termine delle prove, alla presenza di candidati invitati ad assistere, si procede all'accoppiamento delle buste dei soli candidati che abbiano portato a termine tutte e tre le prove. Una volta raccolte le tre buste mediante il numero identificativo apposto sul lato, si procede a renderle anonime, attraverso la asportazione della linguetta sulla quale e' scritto il numero stesso. Tale ultima attivita' viene posta in essere al fine di consentire la valutazione contestuale degli elaborati di ciascun candidato. Per quanto riguarda la valutazione degli elaborati scritti la relativa disciplina e' prevista dagli articoli 12, 13 e 16 del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 1860, nonche' dall'articolo 123 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12. In particolare, l'articolo 12 del citato regio decreto 1925/1860, come sostituito dall'articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 31 maggio 1965, n. 617, stabilisce al quarto comma che: "la Commissione legge nella medesima seduta i temi di ciascun candidato, e, dopo aver completato la lettura dei tre elaborati, assegna a ciascuno di essi il relativo punteggio secondo le norme indicate nell'articolo 16 del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 1860, e nell'articolo 1 del decreto legislativo 19 aprile 1947, n. 974". Il successivo articolo 13, al primo comma, stabilisce che "finita la lettura e deliberato il giudizio, il segretario nota immediatamente a piede di ciascun lavoro, in tutte lettere, il voto assegnato. L'assegnazione e' sottoscritta dal Presidente della Commissione o della sottocommissione e dal segretario". A sua volta l'articolo 16 del medesimo regio decreto, al secondo e terzo comma, prevede che: "Prima della assegnazione dei punti, la commissione delibera per ciascuna prova, a maggioranza di voti, se il candidato meriti di ottenere il minimo richiesto per la approvazione. Nell'affermativa, ciascun commissario dichiara quanti punti intenda assegnare al candidato. La somma dei voti, divisa per il numero dei commissari, costituisce il punto definitivamente assegnato al candidato". Infine, l'articolo 123 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 statuisce che "sono ammessi alle prove orali i candidati che ottengono non meno di 12/20 dei punti in ciascuna prova scritta". Appare evidente, quindi, che il ricorso alla valutazione espressa in termini numerici diviene necessario solo nell'ipotesi in cui il candidato meriti di ottenere il minimo richiesto (cfr. TAR Lazio, con sentenza 9 luglio 1986 in Rassegna TAR 1986, mass. n. 961 ha confermato la correttezza della interpretazione dell'articolo 12 del regio decreto 1925, n. 1860, secondo la quale e' possibile per la commissione esprimere un giudizio in forma numerica circa la valutazione dell'elaborato scritto solo se esso sia stato preventivamente ritenuto sufficiente). La commissione e' stata qualificata da parte dell'ufficio studi del Consiglio superiore: "organo ausiliario del Consiglio superiore della magistratura, che svolge funzioni preparatorie di natura sostanzialmente tecnica, nell'ambito della procedura concorsuale predisposta per le assunzioni in magistratura" (cfr. pareri nn. 48/86 e 138/88 rispettivamente del 30 giugno 1986 e del 25 maggio 1988). La definizione della natura giuridica della commissione aiuta ad identificare il tipo di rapporto giuridico intercorrente tra essa ed il Consiglio superiore che la nomina. Tale rapporto puo' essere classificato, avvalendosi della definizione introdotta da un noto autore (cfr. M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano 1970, vol. I, pag. 297), come un esempio di sovraordinazione non gerarchica. Caratteristica di tale tipo di rapporto e' che l'ufficio sovraordinato non ha potere di ordine ne' di avocazione, sostituzione, annullamento d'ufficio o revoca, ma soltanto un potere di direttiva unito a specifici poteri di controllo, quale quello di approvazione, di annullamento in sede di controllo o, infine, di controllo di gestione. La differenza tipizzante tra il rapporto di gerarchia e quello di direzione, nel cui ambito si inserisce quello di ausiliarita', non deve essere ricercata tanto nel grado di autonomia od indipendenza dell'organo ausiliario, perche' anche l'organo gerarchicamente subordinato ha certamente una competenza propria ed a volte esclusiva (vedi articoli 6, 7, 8 della legge 748/1972), quanto nella circostanza che, mentre nel rapporto gerarchico i poteri decisori sono attribuiti all'organo sovraordinato, nel rapporto di direzione entrambi gli organi decidono, sia pure in ambiti diversi. Cosi' nel caso di organi ausiliari tecnici, cui sono attribuiti compiti di acclaramento di fatti o di valutazione tecnica degli stessi, le relative decisioni sono di esclusiva competenza dell'organo ausiliario, al punto che l'organo sovraordinato non ha il potere di disattenderle per motivi tecnici, ma solo di annullarle per violazione di norme giuridiche sostanziali o procedurali. Di conseguenza, la commissione, nell'ambito della discrezionalita' tecnico-valutativa attribuitale, determina, in piena liberta', la tipologia delle prove, le quali - occorre ricordarlo - non possono che risultare di contenuto prevalentemente teorico, dal momento che il concorso e' accessibile a persone in possesso del solo diploma di laurea in giurisprudenza. Per accedere ad altri concorsi e' richiesta, invece, una precedente esperienza in aggiunta al diploma di laurea, cio' che giustifica l'espletamento di prove teorico-pratiche. Per completezza occorre aggiungere che il crescente numero dei candidati che rinuncia nel corso dell'ultima prova, non sembra essere determinato dalla difficolta' della stessa, ma piuttosto dal fatto che tale prova costituisce occasione conclusiva di conoscenza del complesso delle tracce assegnate e personale verifica della validita' o meno del lavoro svolto. Il Ministro di grazia e giustizia: Martelli.