Portale storico della Camera dei deputati

La VII Commissione della Camera dei deputati considerati: - il Rapporto sull'attuazione della riforma della scuola elementare (L. n. 148 del 1990); - la relazione e il dibattito in Commissione; - il documento di sviluppo presentato dal ministro Berlinguer nel novembre 1996; - le audizioni di sindacati, associazioni, enti locali; - le disposizioni della legge n. 59 del 1997 sull'autonomia scolastica; - la proposta di riforma dei cicli scolastici; esprime un giudizio prevalentemente positivo sull'esperienza nata dall'applicazione della legge n. 148 del 1990, constatato che tale esperienza conferma la sostanziale positivita' dei presupposti culturali della legge stessa, pur facendone rilevare alcuni limiti normativi e applicativi. La scuola elementare italiana attuale si colloca ad un livello qualitativo decisamente buono nel confronto con le scuole europee, e si dimostra predisposta a rispondere con efficacia alla domanda formativa del singolo alunno e della societa' italiana contemporanea. LE RADICI CULTURALI E FORMATIVE DELLA SCUOLA ELEMENTARE Un punto positivo di riferimento rimangono le linee ispiratrici dei programmi didattici del 1985, che ne hanno ridefinito contenuti, obiettivi, metodologie, sistemi di valutazione e verifica. "La scuola, rispettando le scelte educative della famiglia, costituisce un momento di riflessione aperta, ove si incontrano esperienze diverse; essa aiuta il fanciullo a superare i punti di vista egocentrici e soggettivi, cosi' come ogni giudizio sommario che privilegi in maniera esclusiva un punto di vista e un gruppo sociale a scapito di altri...". E' questo un brano tratto dalla premessa ai programmi del 1985, laddove indica i punti cardinali per la scuola elementare. Questi punti vanno richiamati e riconfermati, ribadendo che la premessa ai programmi e' parte fondamentale di essi, e ricordando che i programmi del 1985 sono inscindibilmente collegati alla legge n. 148 del 1990 e lo dovranno essere, pur se aggiornati, alla riforma dei cicli scolastici che questo Governo va proponendo e che il Parlamento dovra' discutere. E' opportuno riportare un altro brano dei Programmi del 1985: "La scuola elementare promuove l'acquisizione di tutti i fondamentali tipi di linguaggio e un primo livello di padronanza dei quadri concettuali, delle abilita', delle modalita' di indagine essenziali alla comprensione del mondo umano, naturale e artificiale. Essenziale e' a tal fine la realizzazione di un clima positivo nella vita quotidiana della scuola, organizzando forme di lavoro di gruppo e di aiuto reciproco e favorendo l'iniziativa, l'autodecisione, la responsabilita' personale degli alunni... Per questo la scuola elementare, nell'adempiere il suo compito specifico, e' scuola che realizza concretamente il rapporto tra istruzione e educazione". I NODI PROBLEMATICI EMERSI E GLI SCENARI PER LO SVILUPPO Accanto agli aspetti positivi, il dibattito nel paese, le audizioni in Commissione e i documenti presentati dal Governo hanno messo in evidenza l'esistenza di alcuni limiti e incongruenze della legge 148/90, e ancor piu' della successiva normativa secondaria, che occorre superare. Appare generalmente condivisa l'osservazione che tali limiti stanno in primo luogo negli elementi di rigidita' circa l'obbligo di applicare determinate formule organizzativo-pedagogiche, e nel modo di intendere i programmi; rigidita' che limitano la liberta' metodologica e di progettazione degli insegnanti, possono talora comportare difficolta' nell'opera di insegnamento e rendono piu' complesso ovviare ai rischi di frammentazione e secondarizzazione dell'insegnamento. Ad avviare le necessarie correzioni sono gia' intervenute la circolare ministeriale n. 116 del 1996 e soprattutto potranno essere utili le importanti novita' legislative introdotte nel collegato alla finanziaria del 1997 e nella delega sull'autonomia scolastica, novita' che hanno di fatto modificato alcuni aspetti della riforma del 1990. Nel nuovo contesto dell'autonomia e nella prospettiva di una riforma dei cicli scolastici, la scuola elementare potra' ulteriormente sviluppare le potenzialita' formative e realizzare una maggiore efficacia didattica. In questo senso e con questo spirito la Commissione indica gli indirizzi per approntare i correttivi e gli adeguamenti che rendano possibile, nel concreto, meglio realizzare gli obiettivi della riforma elementare. 1. &&CUnitarieta' del curricolo e revisione dei programmi.&&T Si e' rilevata, in frequenti casi, una interpretazione troppo preoccupata dei programmi, con un'"ansia da programma" che e' auspicabile superare. La parte analitica, per discipline, dei programmi del 1985 merita un'attenta ricognizione per ridimensionare qualche eccessiva ambizione "scientista" e correggere i rischi di enciclopedismo, con riferimento alle caratteristiche psicologiche dei bambini e ai ritmi di apprendimento. Vanno quindi definiti in modo piu' essenziale gli obiettivi formativi da raggiungere e le capacita' che la scuola elementare deve suscitare e formare, con una connessione piu' coerente con l'intero curricolo del sistema scolastico complessivo, da costruire in continuita' evitando ridondanze e ripetizioni. Cosi' pure e' necessario superare la rigida definizione oraria che affida un certo numero di ore settimanali per ciascuna disciplina di insegnamento, con il rischio della frammentazione del processo didattico-educativo e del rapporto tra insegnanti e alunni. Difetti questi che debbono venir superati aumentando la flessibilita' e mettendo gli insegnanti in condizione di armonizzare le proprie competenze con un'azione didattico-educativa unitaria di cui sono corresponsabili l'uno con l'altro, attraverso una programmazione che deve essere liberamente condivisa. 2. &&CPluralita' docente, team, flessibilita'.&&T "Il complesso delle osservazioni sistematiche effettuate dagli insegnanti nel corso dell'attivita' didattica costituira' lo strumento privilegiato per la continua regolazione della programmazione, permettendo agli insegnanti di introdurre per tempo quelle modificazioni o integrazioni che risultassero opportune " (Nuovi programmi 1985). Queste verifiche vanno pero' sburocratizzate, evitando che risultino meramente formali, mentre e' la qualita' del rapporto educativo tra insegnanti e alunni che va in ogni modo favorita. Ai fini di questa qualita' va indubbiamente risolto il problema della necessita' di contenere entro limiti accettabili il numero delle figure docenti che intervengono per i gruppi di alunni; lo si puo' fare rafforzando, all'interno del team docente, le diverse professionalita' necessarie. Anche da questo punto di vista, concluso il tempo dell'insegnante unico, figura che pure ha svolto un ruolo cosi' significativo per tante generazioni, si richiedono nuove risposte del sistema formativo. Per assicurare la qualita' del rapporto educativo, la nuova scuola elementare deve uniformarsi a un generale criterio di flessibilita' che consenta di adeguarsi al maturare delle esperienze e di rispondere a una molteplicita' di richieste ed esigenze. E' anche in questa prospettiva che vanno superate sia la rigidita' prescrittiva nell'organizzazione dei team docenti, sia la rigidita' con la quale sono stati fissati i tempi di insegnamento delle discipline, che andranno invece definiti nel rispetto di un monte ore annuo di riferimento. In effetti, l'aver troppo dettagliatamente fissato modi e tempi della didattica ha di fatto contraddetto l'unitarieta' dell'azione educativa, portando al pericolo della secondarizzazione della scuola elementare. Ed e' questo l'errore da evitare. E occorre assicurare la possibilita' di convivenza e sviluppo di proposte e metodi pedagogici diversi. L'articolo 1, comma 72, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, prevede che l'organico funzionale di circolo sia definito con criteri diversi da quelli indicati dall'articolo 121, comma 2, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (tre docenti ogni due classi). L'articolo 21, comma 7, della legge n. 59/97 stabilisce che l'autonomia organizzativa delle scuole si esplichi liberamente anche mediante il superamento dei vincoli in materia di modalita' di organizzazione e impiego dei docenti. E' in questa prospettiva che si possono attuare le indicazioni per una maggiore flessibilita' contenute nel rapporto sul monitoraggio della riforma e nel successivo documento di sviluppo del ministro: "nell'ambito delle scelte didattiche e organizzative del progetto educativo di circolo, si colloca la progettualita' del gruppo docente come unita' operativa flessibile e funzionale stabile, dotata di reale autonomia e corresponsabilita'". Si tratta di tradurre in norme organicamente conseguenti i principi di autonomia organizzativa e didattica introdotti di recente nella legislazione, dando concretezza alla liberta' di insegnamento e alla possibilita' di scelta per le famiglie nell'ambito del progetto della scuola. Cosi' va esplicitamente superata la regola per la quale il modulo deve essere sempre organizzato in base a tre insegnanti su due classi e a tre su quattro, e per la quale la pluralita' degli interventi si deve articolare per ambiti disciplinari precostituiti; deve insomma essere possibile la liberta' per il progetto della scuola strutturare la pluralita' degli interventi nella forma considerata piu' adeguata alle scelte pedagogico-didattiche compiute e alle specifiche esigenze di ogni scuola, nell'ambito di un'organizzazione dei docenti per gruppi di insegnamento flessibili, corresponsabili e unitari nel progetto didattico. Salva in ogni modo l'esigenza di mantenere contenuto il numero di insegnanti specialmente nelle prime classi per ogni gruppo di alunni e di non tornare all'unicita' della figura docente, deve essere assicurata pari legittimita' ad ognuna delle forme organizzative che risultino praticabili sulla base dell'organico funzionale di circolo e rispondano al progetto della scuola; forme che possono differire quanto al numero di insegnanti operanti nelle classi o nei gruppi di alunni o quanto al modo di distribuire funzioni, insegnamenti e presenze temporali, e che possono anche variare da classe a classe, da plesso a plesso secondo le esigenze specifiche e le risorse presenti. Per consentire l'attuazione delle forme organizzative adottate, puo' essere favorita la realizzazione di gruppi funzionali alle competenze e alle disponibilita' professionali presenti nella scuola. Certamente si pone il problema della formazione dell'insegnante elementare, valorizzandone le peculiarita' e recuperando il grande originale patrimonio di esperienza pedagogico-didattica che piu' volte ha saputo anticipare le necessarie riforme. In quest'ottica va riconsiderata la formazione universitaria dei docenti. 3. &&CTempo scuola.&&T Il tempo-scuola degli alunni deve essere tale da garantire serena distribuzione nella giornata, nella settimana e nell'anno dell'azione didattica. Per questo occorre un cambiamento che distribuisca il tempo scuola tra mattina e pomeriggio, in modo tale da garantire un'effettiva distensione dei tempi di apprendimento, lasciando autonomia agli organi collegiali sulla distribuzione del tempo scolastico durante l'anno. A questo fine si propone un tempo scuola settimanale non inferiore alle 28 ore, comprensivo di almeno 2 pomeriggi e un tempo massimo di 40 ore con flessibilita' organizzativa in rapporto alle diverse richieste delle famiglie. In questa scuola del tempo disteso dovra' essere garantito e valorizzato il gioco come diritto del bambino, non concepito come "intervallo" tra una lezione e l'altra, ma anche come preziosa risorsa metodologica ai fini didattico-educativi. In ogni modo rappresenta una priorita' quella di dare adeguata risposta alla diffusa domanda sociale di poter usufruire dell'estensione del tempo scolastico e del tempo pieno, colmando gli squilibri territoriali attualmente esistenti. 4. &&CEnti locali.&&T Non e' piu' rinviabile il problema del rapporto tra scuola e enti locali. L'audizione di rappresentanti degli enti locali ha messo in evidenza non poche difficolta' e differenze tra situazione e situazione, specialmente tra nord e sud del paese. Nella prospettiva, ormai prossima, che valorizzera' l'autonomia organizzativa, didattica, amministrativa delle scuole, e' indispensabile un rinnovato e diverso rapporto fra scuola, ente locale, soggetti sociali in una concezione di scuola della comunita' integrata nel territorio, che nella salvaguardia delle diverse e distinte competenze concretamente realizzi accordi di programma, protocolli di intesa. Occorre, inoltre, indicare precisi stanziamenti in favore degli enti locali al fine di pervenire in tempi ravvicinati e non piu' procrastinabili ad una riqualificazione degli edifici scolastici, delle strutture didattiche e dei servizi di supporto destinati alla scuola dell'obbligo, anche in previsione delle nuove esigenze che potrebbero derivare dall'autonomia, dalla riforma dei cicli, e in funzione dell'applicazione del decreto legislativo n. 626 del 1994. 5. &&CHandicap e integrazione.&&T Anche a questo fine e' necessario innanzitutto incrementare le competenze di tutti i docenti sulle questioni dell'integrazione, intervenendo nella formazione iniziale e in servizio. In particolare, occorre consolidare l'organico degli insegnanti di sostegno nell'organico di circolo in relazione al numero degli alunni inseriti e alla gravita' dell'handicap secondo i principi ispiratori delle leggi n. 517 del 1977 e 104 del 1992, per superare la precarieta' degli interventi e garantirne la continuita'. Piu' ampiamente, la Commissione individua l'opportunita' che vengano destinate maggiori risorse e piu' efficaci strumenti di sostengo didattico-educativo che favoriscano un inserimento rispettoso dei diritti e della dignita' della persona e che mettano in condizione gli alunni e i docenti di vivere l'esperienza non come una limitazione, ma come un arricchimento e un'opportunita' educativa per sviluppare tutte le potenzialita' individuali di ogni alunno, per vivere nel modo piu' autonomo possibile la complessita' della vita. 6. &&CLingua straniera.&&T Ancora, la professionalita' richiesta all'interno del &&Cteam&&T dei docenti dovra' rispondere all'insegnamento della lingua straniera introdotto dalla legge n. 148. Il ricorso ad insegnanti specialisti, in carenza di insegnanti del &&Cteam&&T specializzati in lingua straniera, va superato e l'insegnamento della lingua straniera esteso e garantito a tutti gli alunni entro il 2000 - cosi' come previsto dal documento di sviluppo presentato dal Ministro -, va inoltre ricomposto non solo all'interno del &&Cteam&&T, ma pure nell'unica programmazione didattica, non trattato come materia a se', separata dal resto. In questa ottica va tendenzialmente utilizzato a questo scopo tutto il personale che ha frequentato con esito positivo gli appositi corsi di formazione, effettuati con notevoli investimenti di risorse in questi anni. Occorre infine creare le condizioni per cui gli insegnanti siano in grado di utilizzare moderne metodologie di insegnamento e, ove occorra, strumenti multimediali, come il Governo ha in programma di fare. 7. &&COrganico funzionale di circolo.&&T Le novita' introdotte con l'organico funzionale di circolo e con l'autonomia, costituiscono la premessa e la condizione per realizzare un'organizzazione didattica piu' flessibile, rispondente alle specificita' di ogni circolo didattico. In questo spirito, occorre far si' che la dotazione del personale ai circoli didattici avvenga sulla base della relazione tra ore globali di tempo scolastico offerto e numero degli iscritti, tenendo conto inoltre della specificita' sociale e delle condizioni di disagio dei diversi territori. In conclusione, la Commissione Cultura ha gli elementi per confermare il giudizio sostanzialmente positivo sulla riforma voluta dalla legge n. 148 e sul documento di proposta di sviluppo presentato dal Governo in Commissione e ai collegi dei docenti di tutte le scuole elementari italiane per un'ampia consultazione che ha suscitato un articolato e approfondito dibattito con migliaia di pareri che i docenti, i direttori didattici e i genitori hanno fatto pervenire al Ministero della pubblica istruzione, confermando l'interesse, lo spessore culturale e professionale degli operatori scolastici in questo ordine di scuola. Tutto cio' premesso, la Commissione IMPEGNA IL GOVERNO ad assumere tutte le iniziative necessarie a raggiungere gli obiettivi indicati nei punti 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7 della presente risoluzione, ivi compresa, ove occorra, la presentazione al Parlamento di proposte di modifica legislativa, in particolare: 1) a tener conto di tali obiettivi, per quanto riguarda la scuola elementare, nella definizione degli schemi di regolamento attuativi dell'autonomia; 2) ad abrogare, in quanto incompatibili con le nuove norme regolamentari, ai sensi del comma 13 dell'articolo 21 della legge n. 59/97, il comma 3 dell'articolo 121 del decreto legislativo n. 297 del 1994, e ad armonizzare il comma 2 dell'articolo 121 con il comma 72 dell'articolo 1 della legge n. 662 del 1996, nonche' ad armonizzare il comma 7 dell'articolo 128 del decreto legislativo sopra citato n. 297 del 1994, con l'articolo 21 della legge n. 59 del 1997. 3) ad utilizzare, per quanto possibile, la via regolamentare amministrativa per dare attuazione alle indicazioni concernenti il tempo scuola e gli orari di insegnamento. 4) ad avviare una riflessione sui programmi della scuola elementare del 1985, nell'ambito e in funzione del complessivo riesame dei programmi dell'intero sistema scolastico. (8-00018)