Portale storico della Camera dei deputati

Al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Ministri di grazia e giustizia e della difesa. - Per sapere - premesso che: l'articolo 7 della Convenzione di Londra sullo statuto delle forze armate del 19 giugno 1951 fornisce i criteri per stabilire a quale Stato debba essere attribuita la giurisdizione per gli atti compiuti ad opera di membri delle forze armate Nato sul territorio di uno Stato aderente al trattato di Washington dell'Atlantico del Nord; tale norma prospetta l'attribuzione della giurisdizione, anche con riferimento al disastro del Cermis in Trentino del 3 febbraio 1998 che ha causato la distruzione della funivia del Cermis con la morte di venti persone ad opera di un aeromobile militare degli Stati Uniti. A tal proposito si prospetta la seguente soluzione: 1) l'articolo 7, paragrafo 1, lettera a), della Convenzione di Londra stabilisce che "le autorita' dello Stato di origine hanno il diritto di esercitare sul territorio dello Stato di soggiorno i poteri di giurisdizione penale e disciplinare che e' a loro conferita dalla legislazione dello Stato di origine su tutte le persone soggette alla legge militare di questo Stato". Come si nota, l'attribuzione di giurisdizione esclusiva dello Stato di origine non si fonda sui fatti commessi dalle persone indicate bensi' opera su di un piano completamente differente: ha l'esclusiva funzione di riconoscere a un paese straniero (lo Stato di origine) il diritto di esercitare la propria giurisdizione sul territorio di un altro paese (lo Stato di soggiorno), con riferimento ad una determinata categoria di soggetti (le persone assoggettate alla legge militare dello Stato di origine). Inoltre non specifica in quali casi cio' sia possibile. Anche la lettera b) del paragrafo 1 dello stesso articolo ribadisce il principio di territorialita' come fondamento per l'esercizio della giurisdizione da parte di un paese (lo Stato di soggiorno) nei confronti di uno straniero componente di una forza armata del patto atlantico, o di un componente civile, di loro congiunti e figli al seguito, che abbiano commesso sul territorio dello Stato di soggiorno una violazione punita dalle leggi di quest'ultimo. Trattasi di disposizioni di carattere generale che forniscono una regola in ordine all'esercizio della giurisdizione da parte dell'uno o dell'altro Stato, ma che nulla dicono circa l'oggetto della giurisdizione stessa. Ai paragrafi 2 e 3 possiamo rinvenire la specificazione delle sopra richiamate espressioni. In tale contesto si chiarisce rispetto a quali reati si configuri il diritto dell'uno o dell'altro Stato a esercitare la giurisdizione esclusiva e, in caso di giurisdizione concorrente, quali siano le regole di priorita'. L'articolo 7, paragrafo 2, lettera a) della Convenzione prevede la "giurisdizione esclusiva" delle autorita' militari dello Stato d'origine sulle "persone sottoposte alle leggi militari di tale Stato, per quel che concerne i reati puniti dalla legislazione dello Stato d'origine, e in particolare i reati che attengono alla sicurezza di tale Stato ma che non sono soggetti alla legislazione dello Stato di soggiorno". Allo stato sembra di facile argomentazione escludere, quindi, la giurisdizione esclusiva degli Stati Uniti per i fatti del Cermis perche' questi sono sicuramente sanzionati dalla legge italiana; 2) il concetto stesso di giurisdizione concorrente presuppone necessariamente che entrambe le legislazioni interessate prevedano il fatto come reato. Se una delle legislazioni non contenesse una tale previsione non potrebbe parlarsi di "concorrenza tra le giurisdizioni". Se si valutano i fatti del Cermis alla luce di questo presupposto ne consegue che: a) l'autorita' giudiziaria italiana ha contestato nella fattispecie anche il reato di cui all'articolo 432 del codice penale, norma in base alla quale "chiunque pone in pericolo la sicurezza dei pubblici trasporti per terra, per acqua o per aria e' punito con la reclusione da uno a cinque anni", la reclusione e' da tre a dieci anni se dal fatto deriva un disastro. Nel codice penale federale degli Stati Uniti una disposizione analoga a quella di cui all'articolo 432 del codice penale italiano non e' rinvenibile. Manca il presupposto di una doppia incriminazione in ordine a tale fatto; non e' possibile ritenere che si versi in ipotesi di "concorrenza delle giurisdizioni"; b) chi obietta a queste conclusioni che la condizione della duplice incriminazione sarebbe soddisfatta perche' i fatti in oggetto risulterebbero comunque puniti dalla legge degli Stati Uniti, sia pure sotto diverso nomen iuris non coglie nel segno. Infatti, l'attribuzione della giurisdizione alle autorita' militari degli Stati Uniti lascerebbe totalmente privo di tutela un interesse primario dello Stato italiano consistente nella sicurezza pubblica direttamente sottesa alla tutela della sicurezza dei pubblici trasporti. L'argomentazione svolta apparira' ancor piu' evidente se si pone mente al fatto che, qualunque sia il tipo di illecito per il quale gli Stati Uniti decidano di procedere, esso troverebbe nella legge italiana una previsione corrispondente, eppure da ritenere del tutto inconferente rispetto al fatto alla luce dei principi propri del nostro sistema ordinamentale. La fattispecie penale applicabile in Italia e' quella di cui all'articolo 432 del codice penale e cio' perche' questa e' speciale rispetto alle altre che in astratto pur avrebbero potuto essere contestate. Si ricorda che l'articolo 432 del codice penale rispetto alle altre fattispecie penali contestabili presenta un quid pluris che le altre non tutelano e che soprattutto, per quel che qui rileva, la giurisdizione degli Stati Uniti non saprebbe e non potrebbe tutelare proprio in ragione della mancanza di fattispecie incriminatrici adeguate. L'assenza di una giurisdizione esclusiva statunitense e la non configurabilita' di un'ipotesi di giurisdizione concorrente in mancanza di una incriminazione corrispondente nel sistema penale degli Stati Uniti evidenzia ulteriormente che nella fattispecie la giurisdizione esclusiva deve essere attribuita al nostro Paese; 3) formuliamo per ipotesi la configurabilita' di una giurisdizione concorrente e verifichiamo se, con riferimento alla Convenzione di Londra, si possa attribuire la priorita' alla giurisdizione degli Stati Uniti. A tal proposito viene in considerazione l'articolo 7, paragrafo 3, lettera a) ii) della Convenzione di Londra: "Nei casi di giurisdizione concorrente, sono applicabili le regole seguenti: a) le autorita' militari dello Stato d'origine hanno il diritto di esercitare con priorita' la loro giurisdizione sul membro di una forza o su di un civile per quel che concerne: ii) le infrazioni risultanti da ogni atto o negligenza compiuti nell'esecuzione del servizio". Questa disposizione non puo' essere letta che in base alla ratio ad essa sottesa, deducibile sia dallo specifico contesto pattizio sia dal diritto e in base alla prassi internazionale, nonche' in relazione ai limiti intrinseci di legittimita', individuati sulla base di un giudizio a conformita' di costituzione. Nei casi in cui le norme della Convenzione di Londra .in particolare l'articolo 7 paragrafi 2, lettera a), e 3, lettera a) i). in deroga al principio di territorialita', sottraggono alla giurisdizione dello Stato di soggiorno fatti commessi sul suo territorio, le eccezioni previste sono tutte legittimate dalla presenza di interessi confliggenti, ritenuti prevalenti rispetto all'applicazione dei normali criteri di attribuzione della giurisdizione. Se cosi' non fosse, le disposizioni convenzionali si porrebbero in contrasto con l'articolo 25, primo comma, della Costituzione, secondo cui "nessuno puo' essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge"; e cio' non perche' il testo pattizio, regolarmente adattato al diritto interno, non sia in grado, sotto il profilo tecnico, di precostituire legittimamente un giudice naturale individuandolo, in casi specifici, nel giudice di un altro paese, ma sotto il profilo dei contenuti. Proprio il fatto che i criteri di individuazione della giurisdizione sono collegati a un principio costituzionale non permette l'introduzione di una soluzione derogatoria frutto di contingente opportunismo politico, ma impone la rispondenza della deroga a un giudizio di bilanciamento tra interessi contrapposti di uguale rango, risolto a favore dell'interesse preponderante. Si potrebbe ritenere che a configurare un interesse contrapposto prevalente assurga il consenso che, ex articolo 11, la Costituzione italiana da' "in condizioni di parita' con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranita' necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni", il che e' sostenibile e ragionevole, ma non puo' certamente valere incondizionatamente e sicuramente non nel caso di specie. La possibilita' di consentire ad una limitazione di sovranita' non puo', difatti, assolutamente equivalere a un mandato in bianco nella disciplina dei rapporti internazionali e legittimare scelte arbitrarie delle determinazioni delle condizioni alle quali l'Italia limita la sua sovranita', abdicando alla giurisdizione. Si tratta del resto di quella stessa ratio che, in diritto internazionale pubblico, ha dato luogo al cosiddetto principio della bandiera, secondo cui, ad esempio, per fatti compiuti a bordo di aerei o navi in territorio straniero, la giurisdizione e' attribuita alla legge dello Stato d'origine o di bandiera soltanto nella misura in cui i fatti stessi non producano una concreta turbativa entro i confini dello Stato ospitante. Si pensi anche alla disciplina degli aerei e delle navi militari che pur trovandosi in ambiti spaziali rientranti nella giurisdizione di uno Stato straniero, sono considerati comunque soggetti alla giurisdizione dello Stato della bandiera, sempreche' la commissione del fatto interessi lo spazio interno della nave e dell'aereo: in caso contrario, prevale la giurisdizione dello Stato ospitante anche se e' prassi di cortesia internazionale consegnare i membri dell'equipaggio che abbiano commesso a terra fatti non gravi. Ritenere sussistente la giurisdizione dello Stato d'origine in presenza di fatti gravissimi, incidenti su interessi primari dello Stato di soggiorno, significherebbe infatti non solo interpretare la disposizione come derogatoria non soltanto dalla prassi internazionale esistente in materia, ma anche leggerla in maniera del tutto opposta alla ratio che presiede all'articolo 7 della Convenzione di Londra. A tal uopo si richiama il paragrafo 3, lettera a)i), che immediatamente precede la norma in esame. Nel modello utilizzato, l'altra ipotesi di giurisdizione concorrente prioritaria viene individuata nelle "violazioni che attentano unicamente alla sicurezza o alla priorita' (dello Stato d'origine) o le violazioni che attentano unicamente alla persona o alla proprieta' di un membro della Forza, di un componente civile di tale Stato, nonche' di una persona al seguito". Le ragioni di attribuzione della priorita' nell'esercizio del diritto di giurisdizione sono chiaramente da ricondurre proprio alla netta preponderanza degli interessi dello Stato d'origine rispetto a quelli dello Stato di soggiorno. Alla luce di queste considerazioni, un'interpretazione del successivo paragrafo 3, lettera a) ii) come indistintamente comprensivo di "tutte" le violazioni scaturenti da atto o negligenza compiuti nell'esecuzione del servizio, presupporrebbe l'adozione, nella sub-ipotesi della stessa lettera dello stesso numero dello stesso articolo della Convenzione, di una logica completamente opposta, con grave compromissione di criteri minimi di razionalita' e coordinamento sistematico. Una lettura omnicomprensiva, che attribuisce giurisdizione allo Stato prioritario d'origine per ogni tipo di reato prodotto da un atto doloso o colposo commesso nell'esecuzione del servizio, verrebbe a svuotare la norma di ogni senso e le articolazioni e i distinguo che caratterizzano la formulazione dell'articolo 7 perderebbero di significato: per regolare la grande maggioranza delle ipotesi sarebbe infatti stato sufficiente adottare esclusivamente il testo normativo del paragrafo 3, lettera a) ii). E' invece chiaro che il limite intrinseco della disposizione, espressivo della stessa ratio essendi della norma e in grado di assicurare logica, equilibrio e funzionalita' all'intero articolo 7, debba individuarsi nell'irrinunciabile bilanciamento degli interessi coinvolti, bilanciamento che, nella formulazione pattizia, puo' considerarsi risolto a favore dello Stato d'origine soltanto qualora il disvalore del fatto si sostanzi prevalentemente in un disvalore di quell'atto, compiuto "nell'esecuzione del servizio" che dia luogo si' ad una "violazione" ma ad una violazione che non coinvolga in modo preponderante gli interessi dello Stato ospitante; 4) sulla base delle riflessioni svolte, se si arrivasse ad ammettere conclusivamente, nella fattispecie, l'esistenza di una giurisdizione concorrente, il diritto di esercitarla prioritariamente dovrebbe spettare non agli Stati Uniti, per i quali non troverebbe applicazione ne' l'articolo 7, paragrafo 3, lettera a) i), ne' l'articolo 7, paragrafo 3, lettera a) ii), bensi' all'Italia in forza dell'articolo 7, paragrafo 3, lettera b), secondo cui "nel caso di ogni altra violazione, le autorita' dello Stato di soggiorno esercitano prioritariamente la loro giurisdizione"; 5) e' legittimo ritenere la sussistenza della giurisdizione esclusiva dell'Italia? A tal proposito si deve argomentare in merito al paragrafo 2, lettere b) e c) dell'articolo 7 della Convenzione di Londra. Il paragrafo 2, lettera b), dispone: "le autorita' dello Stato di soggiorno hanno il diritto di esercitare una giurisdizione esclusiva sui membri di una Forza o su di un componente civile o sulle persone al seguito per quel che concerne le violazioni punite dalle leggi dello Stato di soggiorno e in particolare le violazioni che attentano alla sicurezza di tale Stato ma non rientrano nella legislazione dello Stato d'origine". La lettera c) chiarisce: "Sono considerati come reati che attentano alla sicurezza di uno Stato: (i) il tradimento; (ii) il sabotaggio, lo spionaggio o la violazione della legislazione relativa ai segreti di Stato o di difesa nazionale". E' opportuno stabilire, in via ermeneutica, la portata ed il senso dell'espressione "e in particolare (notamment, nel testo francese)" premessa a "i reati contro la sicurezza dello Stato" nel riferimento pattizio, chiedendosi se l'espressione va interpretata in senso restrittivo (riconoscendo cosi' carattere tassativo alla specifica menzione dei reati che attentano alla sicurezza dello Stato di soggiorno) o in senso ampio, ritenendo cioe' che si tratti di una indicazione di carattere meramente esemplificativo. Considerare valida la prima opzione e, quindi, attraverso la specificazione di cui alla lettera c) i) e ii), ritenere che la giurisdizione esclusiva dello Stato di soggiorno vada riconosciuta soltanto per quei reati che attentano alla sicurezza dello Stato stesso e siano configurabili come "tradimento" "sabotaggio o violazione della legislazione relativa ai segreti di Stato e alla difesa nazionale", significherebbe privare di valore la locuzione "e in particolare" adoperata nel testo normativo. Non vi sarebbe infatti alcuna necessita' di usare una formula che strutturalmente prelude ad un'esemplificazione, se si volesse esaurire con i casi esemplificati l'identificazione dei reati per i quali si attribuisce la giurisdizione allo Stato di soggiorno. Sarebbe stato molto piu' lineare e razionale prevedere la giurisdizione esclusiva per "le infrazioni, punite dalle leggi dello Stato di soggiorno, che attentano alla sicurezza di tale Stato ma non rientrano nella legislazione dello Stato d'origine". La locuzione "e in particolare" e' invece, linguisticamente e concettualmente, funzionale ad introdurre una esemplificazione, e, nel caso di specie, non fa che individuare una delle possibili categorie dei reati puniti dallo Stato di soggiorno, per i quali quest'ultimo ha giurisdizione. Il richiamo specifico, ma soltanto indicativo, ai reati che attentano alla sicurezza dello Stato .cioe', come precisato alla lettera c) i) e ii), al tradimento e al sabotaggio, allo spionaggio o alla violazione dei segreti. e' volto ad identificare emblematicamente un gruppo di reati che hanno la particolarita' di essere lesivi esclusivamente dei beni propri dello Stato di soggiorno e di non ritrovare, evidentemente, una previsione normativa corrispondente nell'ordinamento dell'altro Stato, che non ha normalmente interesse ad accordare protezione penale in casi del genere. L'esistenza, nello Stato d'origine, di incriminazione dello stesso tipo, funzionalmente alla tutela di beni analoghi facenti capo a tale Stato, non ha alcun rilievo: non vale in questa materia il principio praticato in diritto estradizionale dell'"adattamento della vicenda storica", la giurisdizione esclusiva viene molto correttamente fondata dalla Convenzione sul riconoscimento del principio della difesa, in base al quale e' lo Stato di soggiorno a essere chiamato a salvaguardare direttamente i propri interessi, altrimenti sguarniti di tutela penale. Se dunque la locuzione "e in particolare" deve necessariamente, per conservare il significato, essere interpretata in senso ampio, il riferimento alle violazioni "che attentano alla sicurezza dello Stato", assume carattere esemplificativo, e dunque indicativo di un genus comprensivo, in quanto tale, di tutte le violazioni che abbiano in comune i medesimi tratti fondamentali, di tutte quelle violazioni cioe' che: a) siano punite dalla legislazione dello Stato di soggiorno; b) attentino alla sicurezza dello Stato di soggiorno; c) non ricadano sotto la legislazione dello Stato d'origine: i fatti del Cermis hanno sicuramente configurato un attentato alla sicurezza dei trasporti italiani, da cui e' derivato un "disastro": la fattispecie di cui all'articolo 432 del codice penale risponde a tutti e tre i requisiti necessari; la valutazione dei fatti del Cermis sulla base della Convenzione di Londra portano alle seguenti conclusioni: a) non e' configurabile la giurisdizione esclusiva degli Stati Uniti d'America, non risultando soddisfatti i requisiti di cui all'articolo 7, paragrafo 2, lettera a); b) non si tratta di un'ipotesi di giurisdizione concorrente, stante la forte divergenza tra qualificazione giuridica del fatto nell'ordinamento italiano e in quello statunitense. Questo essenzialmente in ragione del grave vuoto di tutela che deriverebbe per l'Italia dal ritenere soddisfatto il requisito della "doppia incriminazione" sulla base del solo rilievo che il fatto risulti comunque penalmente illecito in entrambi i paesi. Quand'anche non si fosse di questo avviso: a) la giurisdizione non potrebbe comunque essere riconosciuta in via prioritaria agli Stati Uniti d'America. Ostano a cio' molteplici argomentazioni di ordine micro e macro sistematico, per le quali si e' argomentato sopra; b) la giurisdizione concorrente andrebbe attribuita prioritariamente all'Italia, ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3, lettera b); c) si tratta di un caso di giurisdizione esclusiva dello Stato italiano, ex articolo 7 paragrafo 2, lettera b), della Convenzione -: se il Consiglio dei ministri nella sua collegialita' nonche' i singoli Ministri interrogati condividano il contenuto e le conclusioni esposti in premessa ed in tal caso come si intenda agire affinche' la giurisdizione penale sulla tragedia del Cermis sia attribuita all'autorita' giudiziaria italiana alla luce della non rinuncia alla priorita' sulla medesima da parte degli Stati Uniti; se non ritengano in caso di inerzia degli Stati Uniti d'America di ricorrere ai competenti organi di composizione delle controversie internazionali. (3-02146)