Portale storico della Camera dei deputati

I sottoscritti chiedono di interpellare il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri della pubblica istruzione e per gli affari regionali, per sapere - premesso che: il consiglio regionale della Lombardia ha approvato, nella seduta del 21 dicembre 1998, la legge n. 147 del 1998 a sostegno delle scuole materne private; nella legge regionale in oggetto si ravvisano elementi sia di incostituzionalita' sia di difformita' rispetto alla legislazione nazionale, come per esempio: la violazione dell'articolo 117 della Costituzione, nonche' dell'articolo 42 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, della legge n. 444 del 1968 e degli articoli 331-341 del decreto legislativo n. 297 del 1994. Ai sensi e per gli effetti dell'articolo 117 della Costituzione, le regioni non possono legiferare in materia di istruzione scolastica, ma soltanto in materia di assistenza scolastica definita anche "diritto allo studio". Si rammenta che tale norma costituzionale non solo definisce, in modo tassativo, le materie rientranti nella potesta' legislativa regionale, ma specifica altresi' che le norme legislative regionali devono rispettare i principi fondamentali delle leggi dello Stato, nonche' l'interesse nazionale e quello di altre regioni. Sotto il profilo dei principi fondamentali della legislazione nazionale, l'ambito dell'assistenza scolastica e' ben definito dall'articolo 42 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, attuativo della legge delega n. 382 del 1975, nonche' dello stesso articolo 117 della Costituzione, ed e' poi disciplinata, a livello regionale della Lombardia, dalla legge n. 31 del 1980. Recita testualmente questa norma nazionale che la materia dell'assistenza scolastica concerne "tutte le strutture, i servizi e le attivita' destinati a facilitare, mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali e collettivi, a favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private, anche se adulti, l'assolvimento dell'obbligo scolastico, nonche' per gli studenti capaci e meritevoli ancorche' privi di mezzi, la prosecuzione degli studi; gli interventi di assistenza medico-psichica; l'assistenza ai minorati psicofisici e l'erogazione gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole elementari". Come si puo' dunque ben vedere, si tratta di provvidenze ed interventi sempre direttamente a favore degli alunni, al fine di rendere effettivo per tutti, come esigono gli articoli 3 e 34 della Costituzione, l'esercizio del diritto allo studio, con particolare riguardo alle condizioni di partenza di chi e' povero o in situazione di svantaggio psico-fisico. Non vi e' insomma alcun riferimento, nella normativa nazionale attuativa dell'articolo 117 della Costituzione, a finanziamenti pubblici destinati a scuole private. Non a caso il TAR dell'Emilia-Romagna ha accolto il ricorso n. 239 del 1996 promosso dal comitato bolognese "Scuola e Costituzione", dalla Chiesa evangelica metodista, dalla Comunita' ebraica e dalla Chiesa cristiana avventista di Bologna contro la legge regionale n. 52 del 1995, e la delibera applicativa n. 97 del 1995, con cui veniva introdotto, nell'ambito regionale emiliano-romagnolo, il sistema integrato pubblico-privato delle scuole dell'infanzia, con lo scopo di sostenere finanziariamente le scuole dell'infanzia private, attraverso convenzioni tra comuni e singole scuole. Il TAR dell'Emilia-Romagna ha dichiarato la questione di legittimita' costituzionale della legge e della delibera applicativa regionale, con riferimento agli articoli 33, commi 1 e 3, e 117 della Costituzione non manifestamente infondata, argomentando, tra le altre cose, che "il legislatore regionale, fuoriuscendo dall'ambito della competenza assegnatagli dalla Costituzione, che limita il suo intervento all'assistenza scolastica ed all'istruzione artigiana e tecnica, ha inteso disciplinare la materia dell'istruzione". Peraltro, mentre la legge regionale n. 97 del 1995 dell'Emilia-Romagna quanto meno disciplina il sistema integrato tra scuole materne pubbliche e private, quale parte di un ambito piu' generale concernente la regolamentazione del diritto allo studio, la legge lombarda n. 147 del 1998 si propone come normativa ben distinta dal diritto allo studio, tant'e' vero che all'articolo 1, comma 3 (ossia nell'enunciazione delle finalita') e' esplicitato che l'intervento finanziario previsto e' "distinto ed integrativo" rispetto a quello concernente il diritto allo studio. Quindi, in questo passaggio molto significativo, il legislatore regionale lombardo dice chiaramente che la legge e le misure di sostegno finanziario in essa contemplate, sono cosa diversa dalle provvidenze relative al diritto allo studio. In altri termini, e' evidente come, addirittura in sede di finalita' e principi ispiratori, la legge si ponga nettamente ed espressamente al di fuori dall'ambito tassativamente individuato dall'articolo 117 della Costituzione (assistenza scolastica = diritto allo studio), e si ritagli arbitrariamente uno spazio non previsto (la disciplina delle scuole materne non statali e non comunali), che esorbita dalle proprie funzioni legislative per invadere arbitrariamente quelle dello Stato. D'altro canto, proprio in materia di scuole materne non statali (la' dove, per esclusione, sono da intendere sia le scuole materne comunali sia quelle private), esiste una normativa legislativa nazionale (legge n. 444 del 1968 e decreto legislativo n. 297 del 1994, con particolare riguardo agli articoli 331-341) che stabilisce principi e requisiti fondamentali, in ordine ai limiti, ai criteri e alle priorita' da rispettare nell'erogazione dei finanziamenti pubblici, per nulla richiamati e presi in considerazione dalla legge regionale 147, la quale, per contro, contempla finanziamenti regionali a pioggia a favore dei privati "a copertura del costo medio complessivo pro sezione delle corrispondenti scuole statali presenti in Lombardia" (articolo 1, comma 3), sulla base di convenzioni che non garantiscono nulla quanto a standard di qualita'. Per quanto concerne la legislazione nazionale del 1968, essa si muove tutta nell'ottica di consentire, in via eccezionale, finanziamenti pubblici, per il tramite delle convenzioni comunali, soltanto a quelle scuole materne private operanti in realta' territoriali disagiate per via della mancanza in loco di una scuola materna statale. Seguendo tale criterio, la legge regionale della Toscana prevede, ad esempio, che il 75 per cento del finanziamento regionale deve indirizzarsi verso quelle scuole site nei comuni sotto i 6.000 abitanti, la' dove cioe' il servizio statale della scuola materna manca effettivamente. Nessuna distinzione, tra comuni piccoli e grandi, ovvero tra aree fornite o sprovviste del relativo servizio, viene invece prevista dalla legge della regione Lombardia n. 147. Del resto, anche il piu' recente decreto legislativo n. 297 del 1994 stabilisce delle priorita' e dei criteri precisi per il finanziamento pubblico, mediante sussidi e provvidenze disposti dal ministero della pubblica istruzione, alle scuole materne non statali, quindi anche a quelle comunali e non solo a quelle private. In particolare, l'articolo 339 del decreto legislativo in commento prevede sussidi ministeriali a favore di quelle scuole materne, che "accolgono gratuitamente alunni di disagiate condizioni economiche o che somministrano ad essi la refezione scolastica gratuita"; tali sussidi, peraltro, necessitano del motivato parere del provveditore agli studi, del consiglio scolastico provinciale e del comitato provinciale di assistenza e beneficenza, e vanno comunque a privilegiare le aree depresse (articolo 340 del decreto legislativo citato). Riassumendo, si puo' concludere che la legge lombarda n. 147 del 1998 non solo mira a disciplinare una materia di esclusiva competenza statuale, esorbitando cosi' dalle proprie attribuzioni tassativamente delineate dalla Costituzione, ma, anche nel merito, pone in essere una disciplina della materia del tutto difforme dalle linee guida nazionali. Infatti, mentre le leggi statali richiamate riconoscendo il divieto costituzionale posto dall'articolo 33, comma 3, della Costituzione, consentono finanziamenti pubblici in via del tutto eccezionale (e previ appositi controlli e pareri da parte di organi pubblici) soltanto a quelle scuole non statali, che di fatto suppliscono alle inadempienze dello Stato rispetto all'istituzione di scuole materne in determinati territori comunali, privilegiando comunque quelle scuole che accolgono gratuitamente i bambini poveri, la legge n. 147 contempla un cospicuo finanziamento (20 miliardi solo per il 1999) sostanzialmente diretto a tutte le scuole private (gli unici requisiti richiesti sono la mancanza dei fini di lucro e l'apertura alla generalita' dei cittadini, vedi comma 1 dell'articolo 2), dimenticando totalmente le scuole pubbliche comunali (anch'esse non statali), e non tenendo in alcun conto di quelle priorita' di intervento finanziario stabilite dai principi legislativi nazionali; la legge regionale viola l'articolo 33, comma 3, della Costituzione. Occorre precisare, in primo luogo, che le scuole materne autonome, di cui parla la legge regionale in commento, sono solo scuole private (ossia ne' statali, ne' comunali), ancorche' definite formalmente nel titolo come scuole "autonome". E' bene allora chiarire che le scuole materne in ragione della loro funzione preparatoria alla scuola elementare dell'obbligo, non possono in alcun modo essere indistintamente confuse nella categoria generale dei servizi sociali, poiche' fanno parte a tutti gli effetti del comparto dell'istruzione. Pertanto devono valere, anche per le scuole materne, i limiti costituzionali che disciplinano i rapporti tra scuole pubbliche e private in tema di diritto all'istruzione scolastica. In particolare, si fa presente che l'articolo 33 della Costituzione, dopo aver stabilito come principi primari dell'istruzione scolastica (vedi commi 1 e 2) la liberta' della conoscenza e dell'insegnamento e il compito della Repubblica di istituire scuole di ogni ordine e grado, esige, conseguentemente, al comma 3, che le risorse economiche della collettivita' siano destinate a supportare esclusivamente la gestione della scuola pubblica, talche' i privati possono si' istituire e gestire proprie scuole, ma a proprie spese, senza cioe' chiedere soldi ad enti pubblici. Del resto l'espressione del costituente "senza oneri per lo Stato" e' stata costantemente interpretata in questi 50 anni nel senso teste' specificato. La ragione di fondo e' che il diritto all'istruzione, quale diritto inviolabile della persona, deve essere garantito in concreto a tutti, nonche' reso effettivo dalla Repubblica, ossia dal sistema pubblico (vedi articolo 34, commi 1 e 4, della Costituzione, che si ricollega, a sua volta, al principio generale di eguaglianza sostanziale, di cui all'articolo 3, comma 2, della Costituzione). In questo modo, la Costituzione vuole, da un lato, riconoscere e tutelare il diritto all'istruzione come diritto universale, dall'altro lato, assicurare le condizioni minime di uno Stato davvero democratico, attraverso un servizio scolastico pubblico pluralista, nel quale tutte le idee e culture abbiano possibilita' di esprimersi e confrontarsi, talche' il pensiero di ciascun cittadino, a cominciare dalla sua infanzia, sia veramente libero di formarsi criticamente (vedi anche articolo 21 della Costituzione); requisito questo che nessuna scuola privata, e quindi di tendenza, puo' garantire. E' evidente, ad esempio, che, nella selezione del personale, la scuola cattolica, ed in generale qualsiasi scuola di parte o di tendenza, pone in essere delle discriminazioni sulle scelte religiose o ideologiche, nonche' etiche attinenti altresi' alla sfera della vita privata, degli insegnanti. Sicche' i privati, che intendono attivare proprie scuole, ovvero i genitori, che intendono impartire ai loro figli un determinato indirizzo educativo o religioso, non accettando il pluralismo culturale ed il confronto dialettico della scuola pubblica, possono farlo, ma a condizione di non chiedere soldi alla collettivita', in modo da non sottrarre risorse al servizio scolastico pubblico, il quale, e' bene ricordarlo, non impone agli insegnanti scelte ideologiche o religiose a priori. Malgrado la chiarezza del dettato costituzionale, la legge n. 147 si pone, nella sua interezza, in palese contrasto con l'articolo 33, comma 3, prevedendo espressamente finanziamenti regionali, quindi pubblici (ossia risorse della collettivita'), destinati direttamente alle scuole materne non statali e non comunali, ossia private, fino al punto di integrare totalmente (addirittura con il rischio concreto di donare soldi in eccesso) i costi di gestione (visto che al comma 3 dell'articolo 1 della legge si parla di copertura del costo medio complessivo pro-sezione delle corrispondenti scuole statali presenti in Lombardia); la legge regionale viola l'articolo 3 della Costituzione. E' evidente che in questo modo, la legge regionale della Lombardia in oggetto, non rispettando l'ambito costituzionale che le compete, determina un impegno di spesa pubblica a favore delle scuole materne private, abnorme e del tutto ingiustificato (con eventuali profili di responsabilita' amministrativa contabile censurabili davanti alla Corte dei conti) oltre che, come detto, costituzionalmente illegittimo: 20 miliardi per il prossimo anno e 60 miliardi in totale per il prossimo triennio con possibilita' di rinnovo tacito delle convenzioni previste alla scadenza dei tre anni e conseguente presumibile ulteriore spesa di 60 miliardi nel triennio successivo. Quest'ultimo elemento e' in contrasto con il dettato dell'articolo 6 della legge n. 537 del dicembre 1993, ribadito dall'articolo 44 della legge n. 724 del dicembre 1994, che vieta il rinnovo tacito delle convenzioni stipulate dalla pubblica amministrazione con soggetti privati. Inoltre, la regione Lombardia, nella legge di bilancio per il 1999, destina al settore specifico che le compete, ossia l'assistenza scolastica (in cui rientrano tutte le prestazioni sopra menzionate preordinate a garantire in senso universale il diritto allo studio) la cifra di 11,9 miliardi, che pare del tutto sproporzionata ed inadeguata rispetto ai ben 20 miliardi destinati alle sole scuole materne private. Ne deriva una disparita' di trattamento, che va a favorire esclusivamente coloro che decidono di iscrivere i propri figli presso le scuole materne private della Lombardia, a detrimento invece di tutti i cittadini lombardi titolari del diritto allo studio. Oltre tutto tale disparita' non puo' nemmeno essere motivata sulla base di alcun criterio di razionalita', dal momento che il finanziamento previsto rischia di andare davvero a chiunque, data l'assoluta mancanza di standard e requisiti minimi richiesti. Sotto questo profilo, il modello di convenzione allegato alla legge n. 147 e' configurato come una scatola vuota (basti confrontarlo con il modello di convenzione accolto invece dalla legge n. 92 del 1995 dell'Emilia-Romagna), talche' possono essere sufficienti anche scarsi requisiti organizzativi affinche' un soggetto privato, gestore di una scuola materna, possa ottenere cospicui finanziamenti da parte della collettivita', sottratti cosi' ad altri servizi; la legge in esame viola gli articoli 5 e 128 della Costituzione e la legge n. 142 del 1990. L'articolo 2, comma 7, della legge regionale in commento viola palesemente il principio costituzionale e legislativo dell'autonomia degli enti locali. Viene infatti previsto che, la' dove il comune non stipuli la convenzione con la scuola materna privata operante nel proprio territorio, quest'ultima puo' convenzionarsi direttamente con la regione, ricevendo direttamente il relativo contributo. E' evidente che detta previsione lede le potesta' politiche dei comuni, i quali, ad esempio, nel pieno esercizio della propria autonomia decisionale, potrebbero determinarsi nel senso di non chiedere soldi alla regione per convenzionarsi con una scuola privata, ma di razionalizzare le proprie risorse per garantire direttamente, attraverso una scuola materna comunale, il relativo servizio. Di conseguenza, il ruolo dei comuni, anche rispetto alla gestione dei servizi alla persona (articolo 9 della legge n. 142 del 1990), viene ad essere fortemente penalizzato, tenuto altresi' conto degli inadeguati finanziamenti regionali per organizzare, a favore delle rispettive comunita' locali, i servizi e le prestazioni preordinati al diritto allo studio (trasporti, mense, eliminazione di barriere architettoniche, provvidenze per favorire l'acquisto dei libri di testo). Sull'altro versante, la regione Lombardia, anziche' limitarsi, come esigono i principi costituzionali e legislativi in tema di decentramento amministrativo, ad un ruolo di indirizzo politico e di coordinamento generale, si ritaglia, con questo passaggio normativo anticostituzionale, uno spazio di gestione diretta di servizi alla persona scavalcando totalmente le funzioni istituzionali dei comuni; la legge regionale n. 147 viola altresi' il principio di buona amministrazione e di imparzialita' sancito dall'articolo 97. In particolare, tale legge, nel prevedere finanziamenti pubblici a soggetti privati, non vincola contestualmente questi ultimi ad un miglioramento complessivo del servizio a favore dell'utenza, a cominciare ad esempio dall'obbligo, per la scuola materna privata, che beneficia del finanziamento, di abbassare le tariffe a carico dell'utenza stessa. Inoltre non vi sono nemmeno garanzie rispetto all'obbligo della scuola materna privata beneficiaria del finanziamento pubblico di accogliere gratuitamente soggetti poveri ne' di accogliere bambini portatori di handicap. Pertanto, la legge in commento, non prevedendo a carico degli enti privati gestori tali obblighi preordinati ad assicurare la cura dell'interesse generale nella gestione delle risorse pubbliche, non garantisce alla generalita' dei cittadini, con particolare riguardo ai soggetti piu' deboli della popolazione, il libero accesso al servizio della scuola materna, con conseguente violazione del principio costituzionale dell'imparzialita' dell'azione amministrativa -: quali iniziative intenda adottare, nell'esercizio delle proprie competenze, al fine di bloccare l'entrata in vigore di questa legge e di ripristinare il rispetto della Costituzione se del caso anche attraverso un ricorso alla Corte costituzionale, per risolvere il conflitto di attribuzioni tra Stato e regione Lombardia. (2-01560)