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Atto Senato Interrogazione a risposta orale 3-00238 presentata da FELICE CASSON mercoledì 8 novembre 2006 nella seduta n.068 CASSON - Al Presidente del Consiglio dei ministri e ai Ministri degli affari esteri e della giustizia - Premesso che: in data 31 ottobre 2003 è stata adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite la Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, sottoscritta dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003; nelle premesse della citata Convenzione si esprime preoccupazione "per la gravità dei problemi posti dalla corruzione e della minaccia che costituisce per la stabilità e la sicurezza delle società, distruggendo dalla base le istituzioni e i valori democratici, i valori etici e la giustizia e compromettendo lo sviluppo durevole e lo stato di diritto"; dal 22 al 26 ottobre 2006 si è tenuta a Pechino, sotto l'egida dell'O.N.U., la prima Conferenza internazionale delle Autorità contro la Corruzione, alla quale - salvo l'interrogante, anche in rappresentanza della Commissione Giustizia del Senato - non ha partecipato alcun rappresentante del Governo italiano; a tale Conferenza hanno partecipato per contro, in rappresentanza di 137 Paesi stranieri, oltre seicento delegati (in aggiunta a quelli cinesi), provenienti da tutto il mondo, dal livello di ministri della giustizia a quello di ambasciatori, a quello di responsabili di strutture statali espressamente delegate per la lotta alla corruzione; la Conferenza ha ricevuto dal Paese ospitante il massimo rilievo anche istituzionale, considerata la presenza e la partecipazione successiva di tre dei massimi vertici cinesi, il Presidente della Repubblica popolare cinese Hu Jin Tao, un suo vice e il Procuratore Supremo di tutta la Cina, Jia Chunwang; durante la Conferenza sono state trattate le problematiche affrontate dalla Convenzione dell'O.N.U. contro la corruzione, la quale ha per dichiarato oggetto, tra l'altro, la promozione e la facilitazione della cooperazione internazionale, nonché l'assistenza tecnica (sia amministrativa e di polizia che giudiziaria) ai fini della prevenzione, compresi la scoperta dei responsabili (pubblici e privati) di fatti di corruzione ed il recupero (e confisca) dei proventi del reato; la corruzione, oltre a minare le basi di ogni comunità nazionale e internazionale, costituisce un sicuro danno anche da un punto di vista economico e finanziario, come, pur in sintesi, rappresentato nella relazione che l'interrogante è stato invitato a tenere in quella sede; considerato che: a partire dai primi anni novanta del secolo scorso, lo Stato italiano e le sue istituzioni, sia a livello nazionale che a livello locale, hanno vissuto un periodo particolarmente travagliato, a seguito di numerose indagini, numerosi arresti e numerosi processi in materia di corruzione e di reati contro la pubblica amministrazione. Era il periodo di "mani pulite", di "tangentopoli", una definizione ormai nota in tutto il mondo; a causa di quel fenomeno giudiziario, una intera classe politica ed interi partiti che avevano governato in Italia per decenni, dopo la seconda guerra mondiale, sono stati spazzati via. Quel periodo storico ha fatto venire alla luce gravi fatti criminali di corruzione, di cui in precedenza soltanto si sussurrava, senza che mai venissero provati; a distanza di quindici anni da quella specie di rivoluzione giudiziaria ci si chiede se è possibile ritenere che le cause e le condizioni della corruzione siano stati eliminati. La risposta è certamente negativa. Ma non soltanto perché il fenomeno corruttivo è esistito ed esiste sotto ogni cielo, in ogni epoca e con qualsiasi tipo di organizzazione statale e pubblica. Non soltanto perché i dati statistici raccolti in Italia (e certamente in ogni Paese del mondo) confermano che, nonostante sia fondamentale combattere la corruzione con i mezzi del codice penale e di procedura penale, il sistema repressivo non è da solo sufficiente per la eliminazione alla radice delle cause di questo fenomeno. Ma la risposta è certamente negativa soprattutto perché la corruzione è prima di tutto un fenomeno etico, culturale, sociale e politico, con notevoli riflessi anche economici. quindi, oltre che ai necessari provvedimenti repressivi immediati e di urgenza, bisogna pensare al terreno, all' humus , su cui prospera la corruzione; la lotta contro gli abusi e la corruzione è fondamentale per la vita stessa di una comunità, perché la corruzione mina le basi stesse di uno Stato (basi etiche e istituzionali), corrode la fiducia nelle istituzioni e nelle leggi, incrina i rapporti di correttezza e di fiducia tra il cittadino e il governante, mette in discussione le regole comportamentali all'interno di una società e finisce per incidere negativamente anche sui rapporti economici e finanziari; la corruzione per sua stessa natura crea e tende sempre più a creare e a rafforzare tutta una rete di connivenze e di omertà, che necessita, come il pesce dell'acqua, del massimo di invisibilità e di opacità, rispetto sia agli "esterni" sia soprattutto ad eventuali soggetti od organismi di controllo. Questo aspetto della segretezza è basilare per ogni sua dinamica di espansione, sia quantitativamente sia qualitativamente, sia verso l'alto sia verso il basso, e viene favorito dalla mancanza di trasparenza nella attività di una pubblica amministrazione; inoltre, nonostante le variegate caratteristiche e l'ampia gamma dei suoi canali di trasmissione, si può fondatamente affermare che la corruzione tende ad inserirsi negli spazi di discrezionalità lasciati ai singoli individui, politici amministratori o comunque pubblici ufficiali, in modo particolare nei casi di maggiore concentrazione del potere politico e/o del potere economico e specialmente in assenza o inefficienza dei sistemi di controllo; il mercato, come noto, è costituito da un insieme di regole comuni e da un insieme di soggetti che operano all'interno di questo sistema di regole. Nell'interesse comune di un mercato concorrenziale e per assicurarne efficienza e ottimizzazione, è prevista l'attività di organi di supervisione, garanti di quelle regole e aventi lo scopo di individuare e di prevenire determinati comportamenti ed effetti dannosi, come prevaricazioni, fallimenti, operazioni anti-concorrenziali, conflitti di interessi; se, come di recente (poco più di un anno fa) è successo in Italia ad esempio con i vertici della Banca d'Italia, l'organo di supervisione si rivela inadeguato (o peggio ancora connivente) rispetto ad abusi e conflitti di interesse, rischiano di verificarsi gravi distorsioni del mercato, con gravi riflessi negativi su gruppi estesi di singoli cittadini o sull'attività stessa delle imprese; studi recenti effettuati in Italia (ma non solo) hanno individuato l'esistenza di una correlazione significativa tra il grado di corruzione di un Paese e la sua crescita economica, soprattutto per quanto concerne le medie e le piccole imprese. Queste infatti, oltre a non avere i mezzi strutturali e finanziari delle grandi imprese (che consentono loro interventi diretti distorsivi), risultano avere meno peso politico e minori disponibilità economiche per far fronte alla richiesta di tangenti; la corruzione finisce per rappresentare un costo fisso per le imprese ed è un onere che incide significativamente nelle decisioni di investimento. Sono costi, per le piccole e medie imprese, che possono essere determinanti per l'entrata nel mercato, così come possono causare l'uscita dal mercato stesso. E in ogni caso tali costi comportano per l'impresa una minore disponibilità finanziaria, con possibili pesanti ricadute su altri fronti (ricerche e innovazioni tecnologiche, manutenzioni, sicurezza personale, tutela ambientale, eccetera); in questo senso la corruzione ha degli effetti pure sulla crescita economica nel suo complesso, perché è chiaro che un efficiente e ben regolamentato funzionamento dei mercati costituisce un elemento critico positivo fondamentale per le imprese (pur ben sapendo le medesime che esistono diversi altri determinanti fattori interni agli Stati e alle amministrazioni pubbliche); non è un caso che da uno studio del 2004 pubblicato dalla Banca Mondiale emergano dei dati che mostrano come nelle economie emergenti i fattori che impediscono maggiormente l'attività economica siano in primo luogo la corruzione e le pastoie della burocrazia, seguite dalla instabilità della politica e dei finanziamenti; un'altra caratteristica della corruzione è quella di incidere sui meccanismi di distribuzione delle risorse, attraverso interferenze sui percorsi decisionali, che vengono indirizzati in un senso piuttosto che in un altro, il tutto finalizzato al conseguimento di vantaggi e benefici di tipo privatistico e personale. E' un meccanismo ben noto, che riguarda anche le decisioni relative alle scelte di spesa pubblica e alla composizione della spesa stessa, così come l'offerta di servizi pubblici alle volte fondamentali, come la sanità e l'istruzione; ciò succede in sostanza perché, essendo limitate le risorse pubbliche, la corruzione determina la fissazione di un prezzo maggiore a fronte di una "quantità" (e spesso di una qualità) inferiore rispetto a ciò che si verificherebbe con un normale e corretto processo decisionale. Questo discorso vale sia quando è il cittadino che deve pagare direttamente una tangente (essendo costretto a pagare un più alto prezzo per un servizio), sia quando il costo della corruzione viene sottratto dalle risorse pubbliche e così solo indirettamente dalle tasche del cittadino, che però pagherà prezzi più alti in cambio di servizi di qualità inferiore o comunque in cambio di incrementi del debito pubblico; queste ultime considerazioni consentono di fare un accenno al fatto che a fenomeni estesi di corruzione corrisponde pure una diminuzione degli introiti fiscali sia diretti che indiretti, essendo evidente che, aumentando il numero e il livello dei pubblici ufficiali corrotti, diminuisce il rischio di essere scoperti: elevandosi così la tendenza e il tasso di corruzione, si provoca una diminuzione delle entrate pubbliche e delle risorse da destinare a servizi fondamentali, come la sanità, la sicurezza e l'istruzione; pur ritenendo non risolutivo nel lungo periodo il ricorso alla sola repressione, è certo che bassi livelli di legalità determinano la situazione ottimale per la nascita e lo sviluppo di comportamenti e poi di fenomeni corruttivi. Appare del tutto ovvio che la corruzione cresca proprio nei casi in cui il sistema delle regole e delle leggi può essere raggirato senza il rischio di gravi conseguenze. Se la probabilità di venire scoperti, di finire in carcere e di venire condannati è molto bassa o addirittura nulla, è evidente che ciò costituisce un fortissimo incitamento alla corruzione (come peraltro a qualsiasi altro comportamento criminale). Ed è per questo allora che il primo livello di interventi deve riguardare l'immediatezza, la necessità di intervenire con urgenza, la parte repressiva, l'efficacia e l'efficienza del sistema di prevenzione sia giudiziario che di polizia; in particolare, si deve ritenere che questi sistemi di verifica e di controllo, proprio perché devono poter agire nell'interesse più alto dello Stato e della collettività e nei confronti di chiunque (ad ogni livello), devono godere di una ampia autonomia e di ampi poteri di intervento; sta poi ad ogni singolo Stato valutare e concretizzare una storica necessità: quis costodiet custodes? (chi controllerà i controllori?); però il fenomeno è talmente vasto e complesso (la storia lo insegna), che i sistemi ed i mezzi repressivi da soli, se hanno risolto determinate situazioni contingenti, quasi mai però sono serviti a sradicare cause e condizioni della corruzione. Ci si chiede quindi che cosa si debba fare; esistono sicuramente dei sistemi e dei meccanismi di intervento che, assieme ai mezzi repressivi di cui sopra, consentono quanto meno di avviare nel tempo una seria lotta alla corruzione; in quest'ottica diventano fondamentali in un'ampia prospettiva quelle politiche che puntano ad una specifica formazione della mentalità e della cultura sia dei cittadini che della classe dirigente: nuove politiche dell'istruzione e della formazione sia professionale che politica, perché è dimostrato che gli Stati con più alti livelli di istruzione e di senso civico hanno minori livelli e tassi di corruzione; sempre in un'ottica di lungo periodo, si possono prevedere strategie specifiche nei rapporti tra Stato e imprese/cittadini, al fine, ad esempio, di rendere più trasparente l'attività dei partiti ed i meccanismi di finanziamento della politica, eliminare i conflitti di interessi, semplificare le norme sostanziali e procedurali nei vari settori della pubblica amministrazione (compresa quella finanziaria), curare la trasparenza anche in campo imprenditoriale e societario, controllare l'azione delle pubbliche amministrazioni mediante l'istituzione di organi giudiziari (penali, amministrativi e contabili) che siano per davvero autonomi e trasparenti. ha sicuramente una valenza anche preventiva la creazione di organi di supervisione realmente competenti e indipendenti, particolarmente nel settore finanziario e bancario, in grado di comprendere e di impedire qualsiasi abuso o prevaricazione da parte sia del pubblico che del privato, che magari approfittano delle difficoltà altrui di capire le complicate e tortuose regole del gioco: alta competenza e reale autonomia (anche economica) devono caratterizzare tutti gli organi di controllo, sia giudiziari che di supervisione, se ci si crede e se si vuole che siano efficaci; la corruzione trova terreno fertile negli spazi di discrezionalità lasciati ai pubblici amministratori, i quali dovrebbero agire seguendo principi di correttezza, di responsabilità e di trasparenza. Ridurre i loro spazi di discrezionalità significa introdurre norme e regole più chiare e precise; gli ordinamenti provvisti di un numero di leggi e di regolamenti infinito spesso risultano inefficienti e soprattutto un numero eccessivo di vincoli complica i rapporti tra istituzioni e cittadini/imprese, comporta prassi burocratiche pesanti, che rallentano e limitano le attività personali e imprenditoriali. Senza dimenticare poi che una cattiva regolamentazione (perché eccessiva, poco chiara e poco trasparente) favorisce dinamiche e meccanismi che portano direttamente ad abusi e corruzione; in conclusione, l'importanza della lotta alla corruzione va ritardata, perché essa tende a distruggere la stessa ragion d'essere di uno Stato, importanza e interesse che vanno affermati anche a livello internazionale, in un'economia globale come quella attuale, in cui va attentamente controllato il pericolo di esportazione della corruzione da un Paese all'altro, esportazione di una criminale cultura sociale e d'impresa che rischia di minare le basi di ogni comunità nazionale e internazionale; considerato, infine, che: durante la Conferenza di Pechino, con rammarico, è stato rilevato che lo Stato italiano non ha ancora ratificato la Convenzione dell'O.N.U. sulla lotta alla corruzione, nonostante l'importanza e la delicatezza delle problematiche connesse al fenomeno della corruzione e nonostante la configurazione e l'estensione anche in Italia di tale fenomeno siano ben noti a tutti i livelli; con legge 16 gennaio 2003, n. 3, (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione) era stata introdotta nell' ordinamento italiano la figura dell'Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all'interno della pubblica amministrazione, alla diretta dipendenza funzionale del Presidente del Consiglio dei ministri; peraltro, nemmeno tale Alto Commissario ha partecipato alla Conferenza di Pechino dell'ottobre di quest'anno; l'articolo 11 della Carta costituzionale imporrebbe comportamenti istituzionali ben diversi proprio nell'ambito dei rapporti internazionali, a maggior ragione nei casi in cui si ha una presenza forte e decisa dell'O.N.U., si chiede di sapere: per quale motivo alla Conferenza di Pechino dal 22 al 26 ottobre 2006 non abbia partecipato alcun rappresentante del Governo italiano; se il Governo intenda farsi promotore, nell'ambito delle proprie competenze, di ogni solerte iniziativa tesa alla ratifica della Convenzione dell'ONU dell'ottobre 2003. (3-00238)