Portale storico della Camera dei deputati

Atto Senato Interrogazione a risposta orale 3-01193 presentata da MAURO CUTRUFO giovedì 24 gennaio 2008 nella seduta n.280 CUTRUFO - Al Presidente del Consiglio dei ministri e ai Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e della salute - Premesso che: la Regione Campania regolò, per la prima volta, la gestione dei rifiuti solidi urbani con la legge 10/1993, con la quale si era proposta di raggiungere, nel triennio 1993-1995, una riduzione fino al 50 per cento dell'utilizzo delle discariche, grazie alla raccolta differenziata, al riciclo e riuso dei materiali ed alla compattazione dei rifiuti; il predetto piano, però, non è mai decollato tanto che il Presidente del Consiglio dei ministri, in virtù dei poteri conferitigli dall'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, con ordinanza dell'11 febbraio 1994, n. 35, nominò il Prefetto di Napoli quale Commissario straordinario per la situazione di emergenza determinatesi nel settore dei rifiuti solidi urbani nella Regione Campania. Il Prefetto, quale Commissario straordinario, si è sostituito a livello territoriale a tutti gli altri enti territoriali coinvolti a vario titolo; con ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri del 18 marzo 1996, il Prefetto è stato affiancato dal Presidente della Giunta regionale, con lo specifico compito di redazione del piano regionale e per gli interventi urgenti in tema di smaltimento dei rifiuti; il regime emergenziale è stato ripetutamente prorogato, fino all'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2000, che ha individuato il termine conclusivo della gestione straordinaria nella «fine dello stato di emergenza», termine ulteriormente prorogato negli anni fino al mese di novembre 2008; l'istituto del commissariamento in materia di rifiuti dovrebbe rappresentare un modello di intervento amministrativo straordinario. Tale istituto è stato originariamente previsto con riferimento agli interventi urgenti in materia di protezione civile e, successivamente, grazie anche alla legittimazione data dal giudice costituzionale (con sentenza n. 127 del 1995, relativa alla legge n. 225 del 1995 in materia di protezione civile), applicato anche all'emergenza ambientale. In particolare, l'articolo 2 della legge in questione è stato interpretato in modo estensivo fino a ricomprendere tutti gli eventi che per la loro gravità debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. Il dettato della legge utilizza specificatamente come presupposti il verificarsi di uno "stato di emergenza", prevedendone anche la determinazione della sua durata e dell'estensione territoriale. Per comune definizione da semplice vocabolario di lingua italiana, il termine "emergenza" sta ad indicare una circostanza imprevedibile, mentre il termine "straordinaria" un evento non ordinario o comune. È, quindi, facilmente intuibile come la vicenda in questione, a causa del suo lungo perdurare e protrarsi, in realtà, ripetutasi nel tempo, ha prodotto una situazione del tutto paradossale: il "commissario", cioè, sembra essere diventato un organo sui generis , un organo permanente, dotato di propri poteri e proprie risorse ma sostanzialmente privo di una normativa specifica e, in particolare, di un fondamento costituzionale; unica fonte legislativa continua a essere l'art. 5 della legge 225/1992. È tuttavia noto come, in realtà, il contenuto di questo articolo sia stato, a sua volta, interpretato in una modo eccessivamente estensivo. L'art 5 dispone, infatti, che il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, deliberi lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Per l'attuazione degli interventi di emergenza, l'art. 5 dispone, inoltre, che il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, possa nominare dei commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio; nonostante la norma in questione regolamenti situazioni eccezionali e con risvolti temporali limitati, l'art. 5 è divenuto, suo malgrado, la fonte normativa posta a fondamento della ormai perenne emergenza campana e della presenza di un "Commissario straordinario" da ben quattordici anni. Nessuna altra fonte si è mai preoccupata di disciplinare in modo compiuto i poteri del Commissario, ma soprattutto nessuna norma prevede che questi debba rendere conto a livello politico del suo operato. Nonostante questa mancanza, vengono previsti ad ogni rinnovo ampi spazi di manovra, quali il potere di derogare alla legislazione vigente, e il potere di impegnare denaro pubblico in assenza di una specifica rendicontazione delle proprie operazioni contabili; ne deriva, inoltre, la mancanza di fatto di un controllo di natura governativa su tale figura; mentre l'articolo 3, commi 2- bis e 2- ter , della legge 27 gennaio 2006, n. 21, specificamente prevede: "In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma. Le questioni di cui al comma 2- bis , sono rilevate d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23- bis della stessa legge"; dalla convergenza di tutto ciò, con il passare degli anni, tale istituto ha dimostrato, anche attraverso le vicende di questi giorni, di non essere in grado di fronteggiare e risolvere i problemi legati all'emergenza dei rifiuti, ma ha anche finito per indebitarsi con numerosi Regioni e Comuni italiani. Infatti, la prassi dell'indebitamento, seguita in questi anni dai diversi Commissari straordinari che si sono avvicendati, ha finito per produrre un vero conflitto tra i diversi livelli di governo: in particolare molti Comuni e capoluoghi campani (Napoli, Caserta, Avellino) hanno finito con il non versare i tributi previsti per lo smaltimento dei propri rifiuti al Commissariato che invece ha continuato a impegnare denaro pubblico, benché senza concreta copertura, con la conseguenza che molte Regioni italiane rivendicano un credito complessivo di ben 600 milioni di euro; nella lista dei creditori rientrano, quindi, tutte quelle Regioni che negli anni passati hanno dato la loro disponibilità nelle precedenti emergenze, dal 2001 al 2006, o le società che hanno gestito lo smaltimento dei rifiuti. L'Umbria, ad esempio, aspetta ancora 154.000 euro per le 170.000 tonnellate arrivate dalla Campania tra il 2001 e il 2004. Il Comune di Orvieto, ad esempio, ha fatto causa al Commissariato e chiede due milioni di euro. Con un'interrogazione a risposta scritta, alcuni parlamentari umbri hanno, recentemente, chiesto al Presidente del Consiglio dei ministri, on. Romano Prodi, dei chiarimenti sullo stato dell' iter riguardante la liquidazione del debito della Regione Campania nei confronti del Comune di Orvieto relativamente all'emergenza rifiuti, ritenendo necessario provvedere al più presto alla liquidazione, anche parziale, di una parte del debito contratto; come dimostrato da questa interrogazione, e dalle ultime vicende richiamate, l'istituto in questione sembra aver, quindi, alimentato un conflitto tra diversi enti pubblici ed organi dello Stato. Le soluzioni sono poche. Le strade percorribili, infatti, sarebbero solo due: o si effettua una transazione tra gli enti locali e il Governo, in cui i primi accettano di saldare i propri debiti, magari ridotti, e in tempi dilazionati; oppure il Governo ricorre alla magistratura per chiedere, con decreto ingiuntivo del tribunale, il blocco dei beni dei singoli Comuni morosi. Inoltre, la mancanza di un effettivo controllo politico e contabile sulla figura del Commissariato ha prodotto non solo un enorme indebitamento, ma anche una percezione di completa inaffidabilità da parte dei cittadini nei confronti delle istituzioni preposte alla soluzione dell'emergenza. Questa sfiducia dei cittadini, tra l'altro, sembra essersi incrementata a seguito delle notizie diffusesi negli ultimi anni sulla pioggia di consulenze volute dai diversi Commissari e non sempre imposte dalla "straordinarietà" e dall'"emergenza" e sui compensi per Commissioni di gara e di collaudo costituite sulla base di scelte poco opportune. È noto anche come la stampa abbia dato notizia, negli ultimi tempi, degli emolumenti percepiti dai dirigenti del Commissariato di Governo, lievitati in maniera spropositata nell'ambito degli ultimi sei anni senza alcuna prospettiva per una soluzione concreta del problema. È indispensabile, quindi, ancora una volta, sottolineare la dannosità e l'inutilità del commissariato; l'unica cosa che è riuscita a smaltire sono solo i soldi pubblici; la prassi delle continue proroghe del regime emergenziale registrata negli ultimi anni non ha prodotto alcun risultato; al contrario, ha creato un vero paradosso, consentendo al Governo di concedere continue proroghe senza risolvere nella sostanza il problema della gestione dei rifiuti. L'istituto del commissariamento, infatti, come precedentemente affermato, è stato introdotto già a partire dai primi anni Novanta, proprio per risolvere stati di "emergenza", caratterizzati, cioè, da un avvenimenti critici ed impensati, destinati ad essere superati tramite interventi volti ad eliminarne i relativi presupposti. Il Governo, in realtà, negli ultimi anni, non ha fatto che prendere atto della situazione drammatica, lasciando permanere un "perenne stato di emergenza" senza ammettere il completo fallimento delle diverse gestioni commissariali che si sono avvicendate in Campania; a distanza di oltre dieci anni, però, dall'istituzione del Commissario straordinario per l'emergenza rifiuti, nella Regione Campania lo stato di emergenza, non solo persiste, ma è addirittura peggiorato, come risulta dagli episodi riportati dagli organi di stampa: sequestro degli impianti di CDR (combustibile derivato dai rifiuti), proteste delle comunità locali, blocco di strade ed autostrade, eccetera. Dal 1994, in particolare, la bonifica delle discariche abusive non c'è mai stata; i pochi impianti di CDR realizzati, invece di produrre ecoballe (da destinare ai futuri inceneritori), continuano a produrre un prodotto inquinante che nulla ha delle caratteristiche del cosiddetto «combustibile da rifiuti»; la costruzione degli inceneritori non è mai iniziata, eccetera; tuttavia, la gestione della pluriennale emergenza dei rifiuti campana è stata affidata, per l'ennesima volta, alla stessa presunta figura istituzionale che per anni, sebbene in persone fisiche diverse dal commissario De Gennaro, non è riuscita a risollevare la situazione, ma ha contribuito solamente a peggiorarla, si chiede di sapere: innanzitutto chi si assumerà la responsabilità della situazione, dato che lo stesso Presidente della Regione, Bassolino, ha ammesso di aver sbagliato e di aver fallito, ma nonostante questo ha deciso che non si dimetterà; chi pagherà le ingenti cifre dell'indebitamento contratto dalla Regione Campania nei confronti delle altre Regioni italiane e di vari enti, senza dimenticare i danni che l'emergenza rifiuti sta creando alla popolazione in termini di lesione di diritto alla salute, ad un ambiente salubre, all'istruzione, eccetera; come si intenda procedere nei confronti della figura del Commissario straordinario, una figura che avrebbe dovuto rimanere in carica, appunto, per tempi limitati, e invece nella prassi è diventato un organo permanente, dotato di amplissimi margini di manovra a livello economico, ordinamentale e derogatorio, senza avere la necessaria copertura legislativa e costituzionale e svincolato da qualsiasi forma di rendicontazione a livello politico e governativo. (3-01193)