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Atto Senato Interrogazione a risposta scritta 4-00191 presentata da MANUELA SERRA giovedì 16 maggio 2013, seduta n.023 SERRA, COTTI, NUGNES, LUCIDI, MARTELLI, MORONESE, FATTORI, SIMEONI, TAVERNA, ROMANI Maurizio, FUCKSIA - Ai Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, dello sviluppo economico, per gli affari regionali e le autonomie e della salute - Premesso che: in Italia con la "legge Galli" n. 36 del 1994 veniva sancito il principio del full recovery cost , in base al quale il costo della gestione dei servizi idrici doveva essere addebitato sulla bolletta, tale costo, quindi, non veniva più posto a carico della fiscalità generale. Con essa veniva stabilito che ogni utente doveva corrispondere in bolletta il 7 per cento delle somme investite dal gestore. L'acqua, tuttavia, doveva, comunque, essere gestita dagli enti locali. Tale legge ha il merito di aver riorganizzato e migliorato il servizio. Essa, inoltre, giungeva a superare la distinzione tra acque pubbliche e private, riconducendo tutto il patrimonio idrico nella sfera pubblica: "tutte le acque superficiali e sotterranee, anche non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà" (art. 1, comma 1). La legge tendeva ad ottimizzare il servizio idrico introducendo il ciclo integrato dell'acqua, e, dunque, la necessità di un unico gestore per l'intero ciclo, superando la prassi di più gestori a seconda del servizio: captazione, adduzione, depurazione eccetera A tale scopo individuava gli ambiti territoriali ottimali (ATO). Nell'anno 2000 interveniva il TUEL, testo unico enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, che prevedeva tre modalità di affidamento per la gestione del servizio idrico: alle SpA private scelte con gara; alle SpA miste pubblico/private; alle SpA pubbliche mediante affidamento diretto. In molti casi, tuttavia, le gare non si sono svolte ed è rimasta, se pure residualmente, la possibilità di gestire l'acqua attraverso enti di diritto pubblico; successivamente interveniva il decreto legislativo n. 152 del 2006 (codice dell'ambiente) che avvalorava le tre modalità di gestione fissate dal TUEL. Il decreto-legge n.112 del 25 giugno 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n.133 del 2008, introduceva la modalità di affidamento ai privati tramite gara e disponeva che, in via derogatoria, l'affidamento potesse essere conferito senza gara a società a totale capitale pubblico, definite in house , in linea con i criteri dell'Unione europea; nell'anno 2009, infine, il Governo decideva di introdurre le misure contenute nel decreto sugli obblighi comunitari. La riforma sulla gestione dell'acqua è contenuta precipuamente nell'art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009. Tale disposizione conferma che la proprietà dell'acqua sia pubblica; dispone, altresì, la progressiva cessazione delle gestioni in house entro il 31 dicembre 2011, salvo che entro tale data la società che gestisce il servizio non sia affidata a privati per il 40 per cento. In particolare, si prevedono due modalità per la gestione dell'acqua in via ordinaria, e un'altra in via straordinaria. Si stabilisce così che la gestione del servizio idrico debba essere affidato ad un soggetto privato scelto tramite gara ad evidenza pubblica, o ad una società mista (pubblico/privato), nella quale il privato sia stato scelto con gara. In via straordinaria, ed in casi eccezionali, la gestione del servizio idrico può essere affidato in via diretta e, quindi, senza gara ad una società privata o pubblica, in quest'ultimo caso, però, occorre il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato; occorre rilevare, inoltre, che il riconoscimento dell'acqua come bene comune nonché come diritto fondamentale, così come riconosciuto dall'ONU (risoluzione dell'Assemblea generale n. 10967 del 29 luglio 2010), non sembra dover dare origine ad un'incompatibilità con una gestione di parte di soggetti privati. Appare, tuttavia, necessario rilevare come sia irrinunciabile che la gestione di tale risorsa avvenga ispirandosi a criteri di efficienza, mediante la riduzione degli sprechi, ottimizzazione delle risorse, attraverso la riduzione dei costi, riconoscendo e contemperando, al contempo, la rilevanza economica di tale attività, con il principio di solidarietà insite nel godimento e nella fruizione di tale risorsa. Nella prassi molte reti del servizio idrico sono state oggetto di conferimento da parte delle amministrazioni pubbliche alle società in house, affidatarie del servizio, la cui natura di enti di diritto privato, ancorché interamente partecipati dal pubblico, poteva indurre a ritenere sussistente un'incompatibilità con la categoria del bene demaniale che presuppone un'appartenenza pubblicistica anche sul piano formale. Sulla questione, tuttavia, l'art. 23- bis , comma 5, del decreto-legge n. 112 del 2008, nel ribadire il principio della distinzione della proprietà del bene e dalla gestione dello stesso, chiariva che pur restando ferma la proprietà pubblica delle reti, la loro gestione poteva essere affidata a soggetti privati. Occorre rilevare che la disciplina generale dei servizi pubblici locali aventi rilevanza economica, contenuta nell'art. 23- bis , modificato dall'art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009, è stata abrogata con il decreto del Presidente della Repubblica n. 113 del 2011 a seguito del referendum popolare svoltosi il 12 e 13 giugno 2011. In via derivata, risulta, altresì, abrogato il decreto del Presidente della Repubblica n. 168 del 2010, che costituiva il regolamento di attuazione del citato art. 23- bis ; in ordine alla questione della scelta del modello di gestione del servizio, occorre mettere in luce che spesso l'autonomia politica lasciata dal legislatore nazionale all'ente locale è stata esercitata secondo logiche a giudizio degli interroganti peregrine e lontane dai principi di efficienza, di abbattimento dei costi e di miglioramento delle infrastrutture e della qualità del servizio. Il rischio di "cattiva gestione" richiede, quantomeno, maggiore trasparenza del processo decisionale che induce a scegliere un determinato modello di gestione; considerato che, per quanto risulta agli interroganti: l'azione di riordino del servizio idrico integrato, posta in essere per superare la frammentazione di competenze tra i precedenti gestori, per garantire una tariffa unica e solidale, per garantire migliori livelli di servizio e sempre più elevati standard di qualità, ha portato, invece, ad adottare tariffe più alte in cambio di servizi e trattamenti in continuo declino, all'aumento delle tariffe, in linea, peraltro, con i criteri guida della riforma, non è finora corrisposto un servizio rispondente alle esigenze dei consumatori. In Sardegna la società Abbanoa SpA, dal 2005, è il gestore in house del servizio idrico integrato (SII). Venne costituita, nel dicembre del 2005, su iniziativa dell'autorità di Ato della Sardegna (AATO), come società risultante dalla fusione dei soci già consorziati tra loro: Sim, Siinos, Govossai, Esaf e Comuni, priva di vocazione commerciale e dipendente dall'amministrazione pubblica affidante. Il sistema di gestione veniva sostenuto economicamente con circa 75 milioni di euro all'anno per la copertura delle perdite di esercizio. All'atto della costituzione di Abbanoa questo sostegno è venuto meno e ciò, sebbene arginato dall'aumento delle tariffe introdotte dal piano economico finanziario del piano d'ambito del 2004, ha contribuito a rendere difficile l'avvio della società che oggi è esposta nei confronti delle imprese fornitrici per circa 200 milioni di euro; la società attualmente versa in una situazione di grave crisi economica, determinabile nel quantum in circa 800 milioni di euro di debiti. Tale deficit economico si riverbera su: consumatori, sul fornitore di acqua grezza Enas, sui consorzi di bonifica, che ricevono gli indennizzi da Enas per il ristoro dei consumi di energia elettrica che possono essere corrisposti dalla stessa solo se Abbanoa adempie alle proprie obbligazioni, sui consorzi industriali che possiedono gli impianti di depurazione a cui Abbanoa recapita i reflui, su Enel o altri fornitori di energia, sulla banche creditrici, sul sistema delle piccole medie imprese fornitrici, sugli stessi dipendenti. È utile, altresì, rilevare che l'Enas trasferisce l'acqua grezza ad Abbanoa al costo di 7 millesimi al metro cubo e a 4 millesimi ai consorzi agrari, mentre Abbanoa, dopo la depurazione e potabilizzazione, rivende l'acqua pagata a 0,07 millesimi a un costo medio di 1,57 euro; le attività di gestione, attualmente, sono realizzate da Abbanoa e da circa 100 aziende. Il comparto garantisce occupazione diretta e indiretta a circa 3.000 operatori; la sottocapitalizzazione iniziale di Abbanoa ha contribuito, in parte, a creare le condizioni che hanno reso la società più vulnerabile in quanto costretta a ricorrere al sistema bancario per finanziare le iniziative da porre in essere per la gestione del servizio. Inoltre, la relazione tecnico economica, posta a base dell'atto costitutivo, si fondava su costi operativi e volumi erogati del tutto ipotetici ed errati. Queste erronee previsioni non sono mai state riviste dall'AATO e hanno portato a scompensi di bilancio, nonché al crescere dell'indebitamento finanziario. La società, negli 8 anni di attività, non è riuscita a riorganizzare ed ottimizzare l'apparato destinato alla riscossione delle bollette che avrebbe dato agli utenti la possibilità di adempiere alle proprie obbligazioni verso l'ente de quo nei modi e nei tempi corretti senza soluzione di continuità. Il rapporto con l'utenza è, di contro, caratterizzato da molteplici reclami, da procedure farraginose, da bollette spesso non verosimili nel quantum ; anche il sistema informatico interno ed il sistema informativo Erp (costituito dall'insieme delle informazioni utilizzate, prodotte e trasformate dall'azienda durante l'esecuzione dei processi aziendali), sono ben lungi dalla reale riorganizzazione e implementazione, non garantendo l'effettivo controllo delle attività aziendali. È inoltre minima (non supera il 18 per cento) la quota di interventi attuati con i finanziamenti pubblici. Questi ultimi, infatti, messi a disposizione, a vario titolo, dalla Ras per circa 542 milioni di euro tra il 2004 e il 2006, erano finalizzati al contenimento ed al recupero delle ingenti perdite delle reti idriche che generano dei deficit finanziari in seguito alla mancata vendita del bene e dei servizi per i quali sono stati invece sostenuti i costi di produzione per l'acquisto, la potabilizzazione, l'adduzione. La gestione degli investimenti pubblici è stata paralizzata dall'insussistenza o, quanto meno, dall'inidoneità degli uffici a ciò preposti. La gestione del personale è oggetto di frequenti riorganizzazioni destabilizzanti, gli avanzamenti e le attribuzioni di ruoli di responsabilità vengono fatti con criteri non sempre trasparenti; i processi organizzativi, a distanza di 8 anni, sono risultati inadatti a garantire risposte pronte in grado di affrontare efficacemente i problemi con tempistiche compatibili con un'attività di questo genere. Il piano d'ambito 2004, che prevedeva la realizzazione di un massiccio piano di investimenti finalizzato alla riduzione delle perdite fisiche e delle perdite commerciali, è rimasto sostanzialmente inattuato, sia per ciò che riguardava i previsti aumenti di capitale da parte dei soci sia per gli investimenti ad opera del gestore con proventi ricavati dalla tariffa. Di tal guisa, si evidenzia, altresì, l'immobilismo che ha contraddistinto l'operato della soppressa autorità d'ambito, commissariata dal mese di settembre 2008, la cui struttura non è stata in grado di valutare le effettive differenze riscontrate sul campo rispetto al piano d'ambito approvato, riguardanti il precario stato di conservazione delle infrastrutture trasferite dai Comuni, le anagrafiche incomplete e quant'altro. Il tutto avrebbe dovuto essere trasfuso in un'aggiornata ricognizione delle infrastrutture ed in un adeguato piano degli investimenti che, unitamente allo studio del modello gestionale e organizzativo, avrebbero dovuto costituire la base di un nuovo piano economico finanziario e dell'aggiornamento dello stesso piano d'ambito. Il mancato aggiornamento costituisce oggi una concausa allo stato di sofferenza del gestore, si chiede di sapere: se i Ministri in indirizzo, nell'ambito delle rispettive competenze, siano a conoscenza di quanto esposto, se ciò corrisponda al vero e con quali atti e quali finalità siano intervenuti o intendano intervenire; se ritengano di voler promuovere l'avvio di una conferenza di servizio e/o un tavolo di confronto tra tutte le istituzioni interessate a livello nazionale, regionale e locale; in quale modo si ritenga di intervenire per la tutela dei diritti dei consumatori dell'ambiente, della salute, dello sviluppo economico essendo la situazione potenzialmente dannosa per le attività economiche attualmente esistenti nel territorio sardo, per l'economia e per l'ambiente. (4-00191)