Portale storico della Camera dei deputati

Atto Camera Risoluzione in commissione 7-00009 presentato da GNECCHI Marialuisa testo di Giovedì 23 maggio 2013, seduta n. 22 L'XI Commissione, premesso che: per costante orientamento della Corte costituzionale la materia della stabilizzazione dei precari, incidendo sull'ordinamento civile, è attribuita dall'articolo 117, secondo comma, lettera l) , della Carta fondamentale alla competenza legislativa esclusiva dello Stato; le disposizioni riferite alla stabilizzazione del personale precario nel pubblico impiego costituiscono norme speciali dell'ordinamento. Tali disposizioni sono state introdotte dalla legge finanziaria per il 2007 (legge n.296 del 2006) che, all'articolo 1, commi 519 e 558, ha previsto la possibilità di attivare assunzioni a domanda nei confronti di soggetti in possesso di specifici requisiti (personale a tempo determinato con almeno tre anni di anzianità di servizio presso la pubblica amministrazione; successivamente, la legge finanziaria per il 2008 (legge n.244 del 2007) ha ampliato il numero dei possibili destinatari del processo di stabilizzazione; infatti, da un lato, è stata estesa la data di riferimento per il requisito temporale dei rapporti a tempo determinato (articolo 3, comma 90), dall'altro, è stata prevista per i soggetti titolari di rapporti di co.co.co. con specifici requisiti, una particolare valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita (articolo 3, comma 94, lettera b) ), anche attraverso l'inserimento degli stessi in un piano programmatico di progressiva stabilizzazione nell'arco del triennio di riferimento; com’è noto, la ratio delle suddette disposizioni è da ricercare, anzitutto, nella volontà del legislatore di «sanare» situazioni «irregolari» determinatesi a causa di un uso eccessivo e distorto delle tipologie di lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni e alimentate dal blocco delle assunzioni disposto dalle precedenti leggi finanziarie, che ha indotto le pubbliche amministrazioni a far ricorso a contratti di lavoro diversi dal rapporto a tempo indeterminato per lo svolgimento di attività stabili e continuative riferite alle ordinarie funzioni di competenza degli enti medesimi; la possibilità di trasformare in assunzioni a tempo indeterminato i rapporti di precariato è stata successivamente ridefinita, su impulso del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, con il decreto-legge n.78 del 2009, convertito nella legge n.102 del 2009, che innovando rispetto alla normativa contenuta nelle leggi finanziarie 2007 e 2008, non ha più consentito la stabilizzazione diretta dei precari, ma ha disciplinato questa possibilità nell'ambito dei principi di carattere generale; l'articolo 17, comma 10, del decreto citato prevedeva che, nel triennio 2010-2012, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno nonché dei vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di assunzioni e di contenimento della spesa di personale secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica e per le amministrazioni interessate, previo espletamento della procedura di cui all'articolo 35, comma 4, del decreto legislativo n.165 del 2001 e successive modificazioni, potevano bandire concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso, per il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n.296, e all'articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n.244 (tale percentuale poteva essere innalzata fino al 50 per cento dei posti messi a concorso per i comuni che si costituiscono in un'unione fino al raggiungimento di ventimila abitanti); sempre nel triennio 2010-2012 le amministrazioni pubbliche potevano, altresì, bandire concorsi pubblici per titoli ed esami finalizzati a valorizzare con apposito punteggio l'esperienza professionale maturata dal personale; nello stesso triennio 2010-2012, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto dei vincoli finanziari previsti in materia di assunzioni e di contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica, potevano assumere, limitatamente alle qualifiche di cui all'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n.56, e successive modificazioni, il personale in possesso dei requisiti di anzianità maturati nelle medesime qualifiche e nella stessa amministrazione. A tal fine, erano predisposte da ciascuna amministrazione apposite graduatorie, previa prova di idoneità ove non già svolta all'atto dell'assunzione. Le predette graduatorie avevano efficacia non oltre il 31 dicembre 2012; venuta a scadenza la vigenza temporale delle disposizioni da ultimo richiamate, ulteriori disposizioni per favorire la stabilizzazione dei precari sono state introdotte con l'articolo 1, comma 401, della legge 24 dicembre 2012, n.228 (legge di stabilità 2013); il disposto legislativo anzi richiamato ha inserito all'articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n.165, i commi 3- bis e 3- ter che, con diversa formulazione ma con sostanziale contenuto, ripropongono il disposto di cui all'articolo 17, commi 10 e 11, del decreto-legge 1 o luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n.102 (riserva di posti nella misura del 40 per cento nei concorsi pubblici a favore dei titolari di un rapporto a tempo determinato che hanno maturato almeno tre anni di servizio e valorizzazione nei concorsi pubblici, con apposito punteggio, dell'esperienza professionale maturata dal medesimo personale), salvo ad eliminare il riferimento temporale, facendo assumere alla disposizione carattere di principio generale a cui deve conformarsi tutta la pubblica amministrazione e a rinviare ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro il 31 gennaio 2013, la definizione di modalità, criteri applicativi e disciplina della riserva di posti nella misura prevista; le disposizioni introdotte con la legge di stabilità 2013 recepiscono l'orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale e si pongono in linea con quanto stabilito nel protocollo sul lavoro pubblico definito il 3 maggio 2012 tra il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, le regioni, le province e i comuni e le organizzazioni sindacali, che prevede, tra l'altro, l'introduzione di «percorsi di accesso mediante un reclutamento ispirato alla “tenure-track” », nonché meccanismi per «valorizzare nei concorsi pubblici l'esperienza professionale acquisita con rapporto di lavoro flessibile, tenendo conto delle diverse fattispecie e della durata dei rapporti»; non si può, comunque, non evidenziare che dette disposizioni, di portata generale, avranno sicuramente un'incidenza marginale in tutte quelle realtà, come, ad esempio, la Sicilia, dove la presenza dei lavoratori precari è elevata. Le stesse non agevoleranno, nel medio periodo, lo svuotamento, anche parziale, del bacino dei precari dovendosi far ricorso per il reclutamento di personale a procedure concorsuali pubbliche con previsione della sola riserva per i lavoratori di cui trattasi o valorizzazione nei concorsi pubblici, con apposito punteggio, dell'esperienza professionale maturata dal medesimo personale, procedure, da attivarsi nei limiti consentiti dagli attuali stringenti vincoli assunzionali e di contenimento della spesa, che rendono, in atto, oltremodo difficoltoso garantire financo il turn over anche in considerazione di note condizione finanziarie degli enti locali e delle regioni. Ai già numerosi vincoli assunzionali il comma 401 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n.228 (legge di stabilità 2013), aggiunge un'ulteriore vincolo che costituisce una pesante limitazione al numero delle stabilizzazioni programmabili: solo il 50 per cento della spesa per le assunzioni programmate può essere destinato alle procedure concorsuali individuate dal comma citato che favoriscono le stabilizzazioni; non vi è traccia nella legge di stabilità 2013 del comma 12 dell'articolo 17 del decreto-legge 1 o luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n.102 che, come è noto, prevedeva una procedura di stabilizzazione interamente riservata agli interni mediante la possibilità di assunzione per le pubbliche amministrazioni, limitatamente alle qualifiche di cui all'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n.56, e successive modificazioni (per il cui accesso è richiesto la scuola dell'obbligo), del personale in possesso dei requisiti di anzianità previsti dalla stessa norma e maturati nelle medesime qualifiche e nella stessa amministrazione. La norma, come è noto, ha avuto vigenza fino al 31 dicembre 2012. Invero, il differimento temporale della vigenza della disposizione di cui al comma 12 dell'articolo 17, avrebbe agevolato concretamente, specie negli enti locali sostenuti da contribuzione regionale, il doveroso parziale svuotamento del bacino dei precari, ferma l'osservanza dei vincoli assunzionali e delle disposizioni vigenti in materia di contenimento della spesa e avrebbe consentito agli enti stessi di reclutare, con procedura selettiva interamente riservata, figure strettamente indispensabili per l'espletamento dei servizi istituzionali. Del resto, il differimento temporale non avrebbe implicato effetti sui saldi di finanza pubblica non comportando, nel periodo di riferimento, nuovi o maggiori oneri tenuto conto del richiamo operato dal comma 12 dell'articolo 17 al rispetto dei vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di assunzioni e di contenimento della spesa di personale secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica; la questione dei precari della pubblica amministrazione va, comunque, affrontata tenuto conto dei diversi ambiti in cui gli stessi operano connotati da distinte peculiarità che rimandano a soluzioni necessariamente differenziate; la presente risoluzione mira a definire indirizzi in un comparto, quello delle regioni e delle autonomie locali, dove si registra la maggiore presenza di lavoratori precari; se è indiscutibile che il ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato corrisponde alla necessità di far fronte ad esigenze temporanee delle amministrazioni, di fatto, a fronte del blocco delle assunzioni disposto da diverse leggi finanziarie, gli enti locali hanno fatto ricorso a contratti di lavoro diversi dal rapporto a tempo indeterminato per lo svolgimento di attività stabili e continuative riferite alle ordinarie funzioni di competenza. In particolare, nella regione siciliana, gli enti locali, forti della presenza del personale precario, il cui costo è stato assunto, ab ovo ed in gran parte, dall'ente regione, da oltre un decennio, rinunciando a qualsiasi procedura concorsuale, hanno continuato ad utilizzare questi lavoratori, provenienti dal bacino dei lavoratori socialmente utili, per esigenze permanenti legate al fabbisogno ordinario; l'utilizzo è stato autorizzato da una legislazione nazionale e regionale che ha più volte derogato princìpi di derivazione comunitaria in materia di rapporto di lavoro a tempo determinato, sia sotto il profilo delle fattispecie legittimanti (ricorso al lavoro a termine per fronteggiare bisogni permanenti su posti di dotazione organica) che della gestione dell'istituto (utilizzo di proroghe e rinnovi, oltre quella che sarebbe la ratio legis , anche per situazioni originariamente prevedibili e non sopravvenute) e che ha generato una categoria di lavoratori precari che fino ad oggi, unitamente a quelli a tempo indeterminato ancora in servizio, in assenza di regolare turn-over , continuano a garantire i servizi fondamentali ed essenziali erogati alle proprie comunità locali; è ben noto, ad esempio, per le considerazioni anzi esposte, che le posizioni di ruolo, oggi presenti negli enti locali della regione siciliana, non consentono di assicurare la funzionalità degli stessi; se, come ripetutamente evidenziato dalla Corte costituzionale, i lavoratori precari cosiddetti storici non sono titolari di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo ma di una mera aspettativa di assunzione, è indiscutibile che dal punto di vista sociale disattendere le aspettative di un precariato, che in talune realtà può definirsi storico per effetto del disimpegno di attività lavorativa continuativa da oltre 23 anni, concretizzerebbe un operazione di «macelleria sociale»; gli attuali limiti assunzionali, unitamente ai limiti imposti dal rispetto del patto di stabilità interno, l'orientamento consolidato della Corte costituzionale, che nella fattispecie non ammette deroghe al pubblico concorso e l'obbligo per gli enti locali, da ultimo introdotto dall'articolo 16, comma 8, del decreto-legge n.95 del 2012 convertito nella legge n.135 del 2012, di rideterminare le dotazioni organiche tenuto conto prioritariamente del rapporto tra dipendenti e popolazione residente determinato in base alla media nazionale del personale in servizio presso gli enti e che, verosimilmente, costringerà, alcuni enti locali, a rispettare l'ennesimo divieto assunzionale o ad attivare la procedura di eccedenza con la messa in disponibilità di personale di ruolo, rendono, in atto, impossibile ipotizzare un qualsiasi percorso di stabilizzazione negli enti di appartenenza con la prospettiva di una conseguente espulsione, in molti casi irreversibile, di migliaia di lavoratori precari dai circuiti occupazionali, oltre, in talune realtà regionali, al collasso funzionale degli enti utilizzatori; in presenza di realtà, come quella siciliana, fortemente caratterizzate dalla presenza di lavoratori con un'ingente anzianità di precariato, divenuti una sorta di «precari a vita» (e che, non di rado, sono stati destinati a svolgere compiti indispensabili ai fini del perseguimento dei fini istituzionali delle amministrazioni, acquisendo nella prassi operativa rilevanti esperienze e competenze), è doveroso, dopo i tentativi andati a vuoto da parte delle regioni di fornire strumenti di legge idonei, compiere uno sforzo per tentare di trovare soluzioni legislative in questa complessa vicenda che assicurino lavoro di qualità, utile, compatibile con le condizioni finanziarie degli enti locali e che tengono conto degli orientamenti giurisprudenziali consolidati che non consentono di introdurre nel nostro ordinamento disposizioni derogatorie alla procedura concorsuale e al principio di adeguato accesso dall'esterno e che affermano il divieto, nel pubblico impiego, diversamente da quanto previsto nel rapporto di lavoro privato, della trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato in caso di violazione del limite di 36 mesi per la reiterazione del contratto a termine così come prescritto dall'articolo 5 del decreto legislativo n.368 del 2001; la rinuncia di moltissimi enti locali al turn-over , in forza dell'utilizzo dei lavoratori precari per esigenze permanenti legate al fabbisogno ordinario, ha prodotto l'assenza o insufficienza nelle dotazioni organiche degli enti stessi di posizioni di ruolo aventi profili professionali assolutamente indispensabili per garantire taluni servizi istituzionali (a tali carenze, come anzi evidenziato, hanno supplito, nel periodo, i lavoratori con contratto di lavoro a tempo determinato); va segnalato l'obbligo, negli enti locali, di rideterminare le piante organiche in conformità a parametri di virtuosità di cui all'articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012 n.95, convertito dalla legge 7 agosto 2012 n.135, ancora da determinarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ma che, verosimilmente, si discosteranno di poco rispetto agli attuali stringenti parametri previsti, in atto, per i soli enti in condizioni di dissesto; va considerata la verosimile ipotesi di superamento, in molti enti locali, della media nazionale con conseguente applicazione delle sanzioni previste dal decreto citato, consistenti nel divieto di assunzioni o nell'obbligo di attivazione delle procedure di eccedenza; si evidenziano l'assenza o insufficiente presenza nelle piante organiche di posizioni di ruolo con profili professionali indispensabili per assicurare diversi servizi, unitamente all'impossibilità, in considerazione dei molteplici vincoli e divieti assunzionali in atto operanti, di reclutare dette figure anche dall'esterno; il venir meno, in assenza di ulteriori proroghe, della funzione suppletiva assicurata dai lavoratori precari e l'assenza di flessibilità nella gestione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro pubblico, che, come è noto, ha l'obbligo di adibire il prestatore di lavoro, in forza di norme contrattuali e di legge, alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni considerate equivalenti nell'ambito della classificazione professionale prevista dai contratti collettivi, non essendo ammesso il demansionamento né l'attribuzione di mansioni superiori se non a determinate condizioni e per un periodo limitato, richiedono, inevitabilmente, stante la situazione consolidatasi in un lungo lasso di tempo e al fine di scongiurare la paralisi amministrativa di molti enti locali (in Sicilia, di tutti gli enti locali), di coniugare l'ineludibile esigenza del contenimento della spesa, eliminando sprechi ed eccessi, con l'altrettanto ineludibile esigenza di garantire livelli anche minimi di servizi e di sanare, per quanto possibile e necessario, situazioni irregolari determinatesi a causa di un uso eccessivo e distorto delle tipologie di lavoro flessibile, impegna il Governo: a promuovere la definizione, in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281, di un pacchetto di misure volte a determinare il progressivo superamento del precariato nelle regioni e negli enti locali e che in particolare preveda: a) in deroga a stringenti limiti assunzionali ma ad invarianza di saldi finanziari, la proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato, per un periodo triennale, ritenuto sufficiente per realizzare un percorso che favorisca la stabilizzazione dei rapporti a tempo determinato in essere ed evitare, in questo modo, la paralisi, in moltissimi enti locali, di settori strategici la cui funzionalità è assicurata da gran parte del personale a tempo determinato che ha già sostituito il personale a tempo indeterminato nel frattempo andato in quiescenza; b) di stabilizzare solo rapporti di lavoro strettamente necessari e/o funzionali al perseguimento di obiettivi degli enti, nel rispetto dei principi di contenimento della spesa di personale, cambiando prospettiva e considerando la posizione di precarietà riferita alla situazione lavorativa e non solo al soggetto che la occupa: il che significa che dovrà essere ritenuto prioritario l'interesse pubblico alla copertura del posto ove questa sia ritenuta necessaria dal punto di vista tecnico, cioè organizzativo e funzionale dalla dotazione organica; c) di agevolare lo svuotamento del bacino dei precari, introducendo ed estendendo la possibilità di partecipare alle selezioni interamente riservate agli interni inquadrati in categorie per le quali è richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo anche al personale inquadrato in categorie superiori non dirigenziali (presenti in numero consistente negli enti locali) a condizione, qualora necessario in relazione al profilo, del possesso dei requisiti di qualificazione o specializzazione richiesti per l'accesso dall'esterno dagli ordinamenti degli enti e, chiaramente, in possesso dei requisiti di anzianità; d) di introdurre una ulteriore aspettativa di occupazione a tempo indeterminato per i lavoratori precari inquadrati nelle categorie C e D attraverso la previsione di concorsi pubblici unici banditi dalla regione, anche per ambiti provinciali, finalizzati alla formazione di graduatorie di idonei, con valorizzazione, mediante apposito punteggio, dell'esperienza professionale maturata, con obbligo per le stesse regioni ed i relativi enti territoriali di utilizzo per la copertura di posti vacanti e con previsione di possibile convenzionamento per l'utilizzo della graduatoria da parte di amministrazioni dello Stato per la copertura di posti nelle sedi ubicate nelle rispettive regioni; e) di consentire, in ogni momento, nell'ambito delle dotazioni organiche la mobilità dei singoli dipendenti presso la stessa od altre amministrazioni anche di diverso comparto, nei casi di domanda congiunta di compensazione con altri dipendenti di corrispondente profilo professionale, previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza e di quella di destinazione (cosiddetta mobilità compensativa o interscambio); f) di rimuovere alcuni ostacoli al processo di stabilizzazione prescrivendo l'inapplicabilità transitoria per gli enti locali che, nel triennio 2013/2015, attivano le procedure finalizzate ad assunzioni a tempo indeterminato finalizzate a favorire la stabilizzazione dei rapporti: 1) del limite assunzionale, prescritto per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente di cui all'articolo 76, comma 7, primo periodo, del decreto-legge n.112 del 2008, convertito con modificazioni dalla legge n.133 del 2008 e del limite prescritto, per gli enti non soggetti al patto, dal disposto di cui all'articolo 1, comma 562, secondo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n.296 (assunzioni nel limite delle cessazioni intervenute nell'anno precedente); 2) del limite massimo complessivo del 50 per cento delle risorse finanziarie disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di contenimento della spesa di personale per l'attivazione delle procedure di cui all'articolo 35, comma 3- bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 vincolo, quest'ultimo, che determina una pesante limitazione al numero delle possibili stabilizzazioni; 3) del divieto assunzionale prescritto per gli enti che risultino collocati ad un livello superiore del 20 per cento e fino ad un massimo del 40 per cento rispetto alla media di cui all'articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012 n.95, convertito nella legge 7 agosto 2012 n.135; 4) del principio di adeguato accesso dall'esterno di cui all'articolo 35, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, per la sola copertura dei posti per il cui accesso è richiesto il requisito della scuola dell'obbligo e nei soli casi in cui i soggetti titolari di un contratto a tempo determinato provengono dal bacino dei lavoratori socialmente utili e sono stati assegnati ai progetti a cura delle sezioni circoscrizionali per l'impiego e per il collocamento in agricoltura competenti secondo i criteri previsti per l'attuazione dell'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n.56 e successive modificazioni ed integrazioni e nel rispetto dei principi di pari opportunità, così come disposto dall'articolo 6 del decreto legislativo 1 o dicembre 1997, n.468 e, quindi, con la procedura di cui alla lettera b) del comma 1, dell'articolo 35 del decreto legislativo n.165 del 2001; g) di autorizzare la non computabilità dei contributi, nella misura prevista dalla legislazione regionale vigente, trasferiti dalle regioni agli enti territoriali per la prosecuzione dei rapporti a tempo determinato, al fine della preliminare attestazione di rispetto del limite strutturale di cui all'articolo 76, comma 7, primo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.133 (incidenza delle spese di personale inferiore al 50 per cento delle spese correnti) e del limite di cui all'articolo 1, commi 562, primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n.296 (spesa del personale non superiore al corrispondente ammontare dell'anno 2008), e, tanto, per agevolare l'avvio del percorso di stabilizzazione e a computare, invece, integralmente, le sole spese per assunzioni a tempo indeterminato programmate al lordo di eventuali contributi regionali al fine del rispetto delle disposizioni normative anzi richiamate, garantendo, in tal modo, e soprattutto, nel periodo in cui verrà a cessare l'erogazione da parte della regione del contributo finalizzato a favorire la stabilizzazione, il rispetto da parte dell'ente locale procedente del già significativo limite strutturale; h) di porre a riferimento, per la programmazione delle assunzioni negli enti locali, le dotazioni organiche rideterminate, sulla base delle esigenze di esercizio delle funzioni, dei servizi e dei compiti loro attribuiti, entro il limite del 40 per cento rispetto alla media nazionale del personale in servizio presso gli enti da determinarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell'articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012 n.95, convertito nella legge 7 agosto 2012 n.135; i) di ribadire la centralità del lavoro a tempo indeterminato nella pubblica amministrazione; l) per le restanti pubbliche amministrazioni, di rinnovare i contratti a termine in scadenza a luglio 2013, nelle more dell'elaborazione di un quadro programmato di eliminazione, per quanto possibile e necessario, del precariato dei diversi comparti con la definizione di specifiche e distinte procedure, costituzionalmente orientate. (7-00009) « Gnecchi , Iacono , Gregori ».