Nato ad Avellino il 4 agosto 1924, si laurea in giurisprudenza presso l'università di Pisa nel 1946. Vince il concorso per consigliere della Camera dei deputati e prende servizio il 1 giugno 1947, percorrendo tutti i gradi della carriera di funzionario parlamentare.
Dal 23 marzo 1962 al 30 luglio 1963 ricopre l'incarico di Capo dell'Ufficio legislativo del Ministero del bilancio (ministro La Malfa).
Nel 1972 è nominato Vicesegretario Generale della Camera. Tra il settembre ed il dicembre 1975 è rappresentante dell'Italia e Presidente del Comitato di Bruxelles per la preparazione della Convenzione europea per le elezioni dirette del Parlamento europeo.
Dopo le dimissioni di Francesco Cosentino, è nominato Segretario Generale della Camera il 22 aprile 1976 ed avvia un'opera di riorganizzazione amministrativa in un contesto politico ed istituzionale particolarmente complesso. Con l'elezione di Sandro Pertini alla Presidenza della Repubblica, nel luglio del 1978 è nominato consigliere di Stato ed è chiamato a ricoprire il ruolo di Segretario Generale della Presidenza, che mantiene anche durante il mandato di Francesco Cossiga, fino al 1987, quando rassegna le dimissioni.
Dal 1987 al 1988 è Presidente di Mediobanca. E' poi Ministro degli Affari Regionali e dei Problemi Istituzionali nel Governo De Mita e nel VI Governo Andreotti, dall'aprile 1988 all'aprile 1991. Nell'XI legislatura (1992-1994) è senatore del partito repubblicano e sottosegretario alla Presidenza del Consiglio nel Governo Ciampi, dall'aprile 1993 al maggio 1994. Fonda in seguito l'Unione democratica, raggruppamento politico di ispirazione riformista.
Il 1 febbraio 1996, dopo le dimissioni del Governo Dini, è incaricato dal Presidente della Repubblica, Oscar Luigi Scalfaro, di formare un nuovo Governo, finalizzato a realizzare una complessiva riforma istituzionale, ma deve rimettere il mandato per l'assenza di una maggioranza disposta a perseguire quella strada.
Eletto deputato nella coalizione di Centro-Sinistra nelle elezioni del 1996, è Ministro delle Poste e delle Telecomunicazioni nel primo Governo Prodi (1996-1998) e Ministro per le Riforme Istituzionali nei Governi D'Alema e nel secondo Governo Amato (1999-2001). Rieletto deputato nelle elezioni del 2001 e senatore nelle elezioni del 2006, non si ripresenta alle consultazioni del 2008.
Studioso di diritto pubblico e costituzionale, è autore di numerose pubblicazioni, in particolare sui temi del diritto parlamentare, dell'organizzazione dello Stato, del sistema dell'informazione e del federalismo, e di interventi sulle riforme istituzionali. Muore a Roma il 23 aprile 2013.
